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Interventions économiques
pour une alternative sociale
No 17
DOSSIER

À l’instar de plusieurs autres pays occidentaux, le Canada s’est engagé depuis le milieu des années 1970 dans une vaste tentative de limitation, voire de réduction des dépenses sociales. Le déficit budgétaire et la contrainte financière deviennent prétextes à réévaluation des programmes sociaux. Quatre tendances caractérisent, selon Richard Langlois, l’évolution récente de la protection sociale : une « sélectivisation » accrue des programmes, un déplacement vers l’individualisation des risques et l’assistance, et une réduction de la progressité du système fiscal. Ces tendances conduisent à l’érosion du système de protection sociale sans que, pour autant, fait remarquer l’auteur, il n ’y ait eu d’évaluation en profondeur ni de ses résultats ni de la manière de satisfaire les nouveaux besoins sociaux qui se profilent : services de garde, aide aux familles monoparentales, accès à l’égalité, vieillissement de la population, environnement, etc. De ce constat, Richard Langlois conclue à la nécessité d’une réforme qui vise l’amélioration et le parachèvement du système de sécurité sociale existant et non comme c’est le cas actuellement, d’une réforme, qui accorde au rééquilibrage des finances publiques, une attention plus grande qu’aux principes de solidarité et de sécurité qui devraient être véhiculés.

I. E.

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Si l’expression « État-providence » dénature sans doute la réalité d’un État qui redistribue d’une main ce qu’il perçoit de l’autre, renvoyant ainsi à une sorte de fausse prodigalité, il n’en demeure pas moins que l’ensemble des institutions placées sous la tutelle de l’État et assurant la prise en charge de risques et besoins sociaux très divers, occupe une place centrale non seulement dans les « enveloppes gouvernementales », mais aussi dans le quotidien de milliers de nos concitoyennes et concitoyens.

Note : les dépenses sociales incluent la santé, l'éducation et la sécurité du revenu.

Source : OCDE, Dépenses sociales 1960-1990. Problèmes de croissance et de maîtrise

Qu’il suffise de mentionner qu’au Canada, les dépenses consacrées à la sécurité du revenu [1] sont passées de 2 milliards $ en 1960 à 30 milliards $ en 1982, que le nombre de programmes affectant directement le revenu des ménages dépasse quatre-vingt (80) [2] et que les personnes se situant dans le quintile inférieur de l’échelle des revenus touchent environ 60% de leur revenu en paiements de transfert.

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Note : Les ressources comprennent les impôts directs et indirects, les taxes et les cotisations sociales.

Or cet essor considérable ne peut occulter le fait que le Canada s’est engagé depuis le milieu des années 70 — à l’instar de plusieurs autres pays occidentaux — dans une vaste tentative de limitation, voire de réduction des dépenses sociales.

La traduction concrète de ce mouvement est multiforme et atteint tous les secteurs de la protection sociale : santé, retraites, aide au titre des enfants, aide sociale, assurance-chômage, etc... L’équilibre comptable, nouveau mot d'ordre de plus en plus à la mode, fait flèche de tout bois et sert de prétexte à une restructuration profonde des programmes sociaux. Nous nous proposons d’examiner ici quelques-unes des tendances qui modulent les interventions gouvernementales récentes en matière de protection sociale et ce tant au Canada qu’au Québec.

Des mythes à la vie dure...

Il importe avant d’aller plus loin de situer l’effort relatif du Canada au chapitre des dépenses sociales. Rapporté au P.I.B. ou aux dépenses publiques, le volume de ces dépenses prend une part nettement inférieure à la moyenne des principaux [102] pays de l’OCDE (voir tableau 1).

L'expansion de l’État-providence canadien — qui semble spectaculaire quand on l’examine isolément — paraît beaucoup plus modeste quand on la compare à la norme des nations industrialisées occidentales [3].

Dans les faits, « l’hyper-générosité » des programmes sociaux canadiens relève beaucoup plus du mythe que de la réalité. Depuis l’échec des négociations fédérales-provinciales visant à refondre le système canadien de sécurité sociale (1973), la très grande majorité des interventions gouvernementales dans le secteur social ont pour objectif de contrôler et même de diminuer les dépenses sociales [4].

La question du financement des programmes, une donnée centrale

dans [103] le débat actuel — et qui est appelée à le devenir bien davantage en raison de l’évolution démographique anticipée — est escamotée sous prétexte que les prélèvements obligatoires auraient atteint un niveau intolérable. Pourtant, encore là, un examen comparatif montre que le Canada ne prélève pas plus que la moyenne « OCDienne » (tableau 2). Il n’existe pas par ailleurs de limite théorique à la socialisation du revenu [5]. À cet égard, le consensus social joue un rôle déterminant. Or quoiqu’on en dise, sous la pression de mythes savamment entretenus et d’un discours néolibéral de plus en plus envahissant, ce consensus autour de la sécurité sociale se fragilise au Canada, laissant aux gouvernements une marge de manœuvre suffisante pour altérer sensiblement ce patrimoine collectif. Si les mesures sont éparses, des grandes lignes de fond peuvent être dégagées.

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Quelques tendances lourdes

On peut identifier au moins quatre tendances lourdes qui caractérisent l’évolution récente de la protection sociale : une « sélectivisation » accrue des programmes, un mouvement vers l’individualisation des risques, une emphase sur les programmes d’assistance et une fiscalité moins progressive.

L’accent mis sur la sélectivité apparaît clairement si on recense les mesures ayant modifié les systèmes de pensions de vieillesse et d’allocations familiales depuis une dizaine d’années. En augmentant le poids relatif des composantes sélectives telles le supplément de revenu garanti et le crédit d’impôt enfant, le gouvernement fédéral renonce peu à peu à un des traits majeurs qui a marqué la protection sociale de l’après-guerre à savoir, son universalité. Les conditions d’admissibilité de plus en plus restrictives du programme d’assurance-chômage vont dans le même sens et exercent une forte pression sur un nombre considérable de chômeurs se voyant privés du droit aux prestations. On dénombrait plus d’un demi-million de ces chômeurs en 1983 [6].

Par ailleurs, l’État cherche à renvoyer vers l’espace privé — et cela autant que faire se peut — la prise en charge de risques jusqu’ici assurés collectivement. L’évolution du dossier des régimes de retraite illustre cette tendance de manière éloquente. Absence de volonté à revaloriser les régimes publics contributifs, focus dirigé plutôt vers les régimes privés d’entreprises dont les carences demeurent immenses et vers l’épargne privée (REER) surtout accessible aux plus fortunés ; voilà en deux mots une autre orientation qui permet au gouvernement de limiter sinon de réduire le volume de ressources à mission sociale transitant par l’État.

D’autres interventions récentes et prévisibles confirment aussi le glissement d’une « sécurité sociale d’assurance » vers une « sécurité sociale d’assistance ». La multiplication des contrôles envers les assistés sociaux, le retour en force du concept de revenu minimum garanti de type sélectif intégrant fiscalité et transferts [7], traduisent une volonté de conditionner davantage la protection par l’attachement au marché du travail plutôt qu’en fonction du besoin réel.

Enfin, les recours répétés aux dispositions fiscales favorisant les revenus élevés mettent en évidence le caractère fluide des contours de la politique sociale. On pense ici au déplacement progressif d’une fiscalité des revenus vers une fiscalité de la consommation, à l’abaissement de la progressivité de l’impôt provincial, à la désindexation partielle de l’impôt fédéral ou encore à la fameuse déduction de 500 000 $ pour gain de capital. Cette batterie de mesures tend à transformer le dispositif fiscal en « politique sociale parallèle pour mieux nantis ».

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Libre-échange et politiques sociales

Dans un contexte où l’État-protecteur nécessite assurément une réforme en profondeur et ce tant pour faire face aux besoins nouveaux que pour mieux répondre à ceux qui existent déjà, l’avènement d’une libéralisation des échanges avec les États-Unis ne peut que soulever des inquiétudes. On l’a vu, les stratégies préconisées par nos gouvernements sont fortement teintées par une « approche comptable » et consistent essentiellement à réduire les couvertures et à diminuer les taux de prestation afin de limiter les dépenses sociales. Ce réductionnisme, qui tend à ramener la problématique de la réforme de la sécurité sociale à sa stricte dimension financière, colore encore plus fortement les interventions du gouvernement américain en matière de protection sociale. En témoignent les coupures brutales dans les programmes de Welfare [8]. On sait d’ores et déjà que les Canadiens jouissent d’un avantage comparatif non négligeable — en ce qui a trait à la couverture des risques sociaux — par rapport à leurs voisins américains. Cela s’avère singulièrement vrai dans les secteurs de la santé et de l’indemnisation chômage. Aux États-Unis, une large part de l’assurance-santé relève du secteur privé. Le niveau de protection varie donc énormément en fonction de la situation financière d’un individu. De plus, franchises et tickets modérateurs sont monnaie courante là-bas [9]. Quant à l’assurance-chômage, on compte autant de régimes que d’États avec des variantes importantes dans l’admissibilité et les taux de prestation.

Cet écart dans le développement des dispositifs respectifs de protection sociale origine de multiples facteurs que nous n’abordons pas ici. Fait important cependant, il génère des coûts collectifs afférents proportionnellement plus élevés au Canada. Ces coûts se reflètent entre autres par un taux de prélèvement obligatoire supérieur au Canada. De fait, ce taux s’élevait à 39.0% en 1983 comparativement à 31.7% aux États-Unis. Évidemment, ces prélèvements servent au financement de toutes les activités gouvernementales et non pas seulement de la politique sociale. Néanmoins, l’écart s’avère singulièrement significatif quand on considère qu’aux États-Unis, 6.7% du PIB était affecté au budget de la défense qui, toute proportion gardée, s’avère beaucoup plus modeste ici.

Or on sait que le redéploiement industriel qu’implique une ouverture commerciale tous azimuts, met l’accent sur l’accroissement de la compétitivité des entreprises. Réduction de la pression fiscale, freinage des coûts de la main-d'œuvre (salaires plus cotisations sociales) deviennent — dans une perspective libre- échangiste — autant d’exigences pressantes de la part d’entreprises désireuses de s’assurer une position concurrentielle dans un nouveau marché continentalisé. Le tableau 3 fait ressortir l’écart canado- américain en matière d’effort consenti [106] pour la protection sociale. Les États-Unis, à la fois, prélèvent moins et dépensent moins (en proportion du PIB) pour leurs programmes sociaux. Une plus grande part de la protection est donc laissée au secteur privé et dès lors, ne revêt pas un caractère obligatoire. Les individus étant libres de contracter, doivent évidemment avoir les moyens de s’assurer, ce qui n’est pas le lot de tous. L’assurance-santé constitue, comme nous l’avons dit, un bon exemple de ce qui précède.

Selon plusieurs, une dynamique menant au libre-échange avec les États-Unis impliquerait vraisemblablement un processus d’homogénéisation à la fois de la fiscalité et des coûts de la main-d’oeuvre, ceci pour des impératifs de concurrence dans le nouvel espace commercial ainsi créé. Les pressions s’exerceraient ainsi dans le sens d’un nivellement des charges sociales sur la base du « plus petit dénominateur commun ». Ces mêmes pressions auraient tout lieu d’opérer dans le même sens pour le niveau de protection sociale [10]. Or à ce chapitre nous l’avons dit, la population canadienne jouit d’un avantage comparatif et il est permis de se demander si elle se montrerait prête à y renoncer. La philosophie qui sous-tend la protection sociale au Canada, diffère passablement de l’approche américaine.

Aussi, s’il est exact que les prestations de sécurité sociale constituent le principal facteur de réduction des inégalités de revenu dans les pays de l’OCDE [11], on peut déceler là un élément explicatif du différentiel canado-américain en matière d’incidence de pauvreté et d’inégalités — au détriment des Américains bien sûr. Le Canada s’expose donc à une accentuation des inégalités existantes.

Les questions touchant à la sécurité sociale sont indissociables du système économique et social dont elle fait partie intégrante. Aussi, la profonde mutation économique que commande une stratégie de libre- échange, aurait des incidences considérables sur l’appareil de protection sociale canadien. Tout semble indiquer que les paramètres de la politique sociale américaine auraient une influence déterminante sur l’évolution future de son équivalent canadien.

Cesser le torpillage

Libre-échange ou pas, les stratégies déjà enclenchées consacrent une érosion progressive de la protection sociale et dénotent un manque flagrant de perspective de la part de la classe politique dirigeante. À l’aube de l’an 2000, la pression de la demande d’État-protecteur continuera de monter. Non seulement les engagements actuels impliquent-ils une augmentation future des dépenses mais des nouveaux besoins se profilent et viendront bientôt élargir l’éventail existant. Les demandes aux chapitres des services de garde, de l’aide aux familles monoparentales, de l’accès à l’égalité, du vieillissement de la [107] population et du chômage des jeunes sont susceptibles d’occuper l’avant- scène dans un avenir rapproché, exerçant elles aussi des pressions à la hausse sur le niveau des dépenses. Et comme l’affirme candidement l’OCDE :

Les dépenses sociales se justifient d’ordinaire par l’incapacité flagrante du marché libre de garantir des résultats qui satisfassent les objectifs de protection sociale d’une société [12].

Source ; BIT, Le coût de la Sécurité sociale, Genève, 1985.

Le développement inachevé de l’appareil de protection sociale canadien, parallèlement aux nouvelles demandes anticipées commande donc une stratégie globale qui dépasse « l’approche comptable » de limitation des dépenses. L’OCDE souligne avec justesse que jusqu’à présent, les États ont généralement négligé d’évaluer en profondeur leur politique sociale [13]. En conséquence, cette ère de pénurie de ressources devrait nous inciter à soulever très sérieusement les questions reliées aux méthodes de financement, à l’efficience et à l’efficacité des politiques sociales. Greffe souligne d’ailleurs avec beaucoup d’à propos :

Qu’il n’y a rien d’iconoclaste à poser le problème de la gestion des activités publiques, et c’est même aujourd’hui une condition fondamentale de la démocratie que de la résoudre [14].

S’il ne saurait être question de transposer sur les organisations publiques les modèles applicables à l’entreprise,

Il n’y a aucune raison de penser que le problème du non gaspillage se pose de manière différente entre le privé et le public. Une [108] chose est d’admettre la spécificité des organisations publiques, autre chose est de tirer de l’importance qu’elles ont prise des raisons supplémentaires pour améliorer leur efficacité [15].

Un coup d’œil sommaire aux méandres du système de sécurité sociale canadien révèle des désarticulations profondes que seule une réforme globale traitant à la fois la dimension fiscale pourrait corriger. Une telle réforme nécessite de transcender « l’instinct comptable » qui accorde non seulement au déficit budgétaire une importance démesurée, mais qui applique une médecine si dure que les dommages risquent de s’avérer considérables.

Cessez le torpillage !

Février 1986.