Le contrôle social en pièces détachées.
Actes du colloque annuel de l’ACSALF 1984.
Première partie
PROBLÉMATIQUES

“Prison, système pénal
et contrôle social.”

Par Pierre LANDREVILLE

École de criminologie, Université de Montréal

Dans les représentations sociales, l'imagerie populaire et même le discours savant, la prison occupe une place prépondérante lorsqu'il est question du système pénal et même du contrôle social. Très souvent, on les confond en associant la partie au tout. Mais, si la prison est un des éléments du système pénal, elle n'en est qu'un des éléments, le système pénal comprenant les lois pénales, l'appareil policier, les tribunaux et les peines.

Depuis plusieurs années, et en particulier depuis Surveiller et punir (Foucault, 1975), on a questionné le rôle et la place de la prison comme moyen de contrôle social et parfois, par extension, la place du système pénal dans l'élaboration et l'application des normes sociales dans l'application du contrôle social. Bon nombre d'études effectuées à ce sujet ont mis l'accent sur la nécessité de situer la prison dans l'économie générale des peines et le système pénal dans ses relations avec d'autres mécanismes de contrôle social et, de façon plus générale, de son insertion dans la structure sociale.

Par contre, d'autres études ou analyses traitant soit des fluctuations des populations carcérales ou de celles touchées par d'autres mesures pénales soit de l'apparition, de la disparition ou des transformations des mécanismes non pénaux de contrôle social sont devenues source d'ambiguïté à cause des contradictions apparentes qu'elles soulèvent.

De tels constats sont souvent le lot des analyses effectuées sur des périodes relativement courtes. Aussi, afin de faire ressortir les points de convergence, j'ai identifié les grandes transformations dans l'économie des peines et dans le recours au système pénal dans l'application du contrôle social autour des cinq tendances suivantes : I) une augmentation du contrôle social pénal étatique ; 2) une stabilité ou une augmentation des taux d'incarcération ; 3) une augmentation du contrôle social étatique non pénal ; 4) une augmentation du contrôle social non étatique ; 5) une diminution de l'importance relative de l'emprisonnement. Je les aborderai successivement.

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Augmentation du contrôle
social pénal étatique

Une des constatations les plus fréquentes est que l'appareil pénal étatique n'a cessé de croître et d'avoir un impact de plus en plus considérable durant le dernier siècle, tout particulièrement durant les dernières décennies. Cette croissance s'observe à tous les stades du processus pénal.

On assiste tout d'abord à une inflation législative et, de façon encore plus marquée, à une prolifération de la réglementation étatique : les comportements des individus et les activités des institutions qui sont régies par l'État vont en augmentant. Comme le rapporte un document récent du Gouvernement du Canada au sujet du droit pénal, "au cours du siècle dernier, notre système gouvernemental a connu une vaste expansion et a entrepris de réglementer plusieurs domaines de l'activité sociale et économique. À cette fin, on a adopté de nouvelles lois et on a créé de nouvelles infractions. Comme résultat, en plus des quelque 350 infractions que contient le Code criminel, les canadiens sont sujets à environ 20 000 infractions fédérales et 20 000 infractions provinciales, en plus d'innombrables infractions créées par les règlements municipaux" (Gouvernement du Canada, 1982, p. 5).

La majorité de ces infractions ont vraisemblablement été créées depuis la Seconde Guerre mondiale. Une recherche effectuée sur le droit pénal provincial du Québec a constaté "qu'au cours de cette dernière décennie (1965-1975), on a créé presque autant d'infractions ou de peines nouvelles qu'on ne l'avait fait au cours du siècle précédent" (Brissette, 1977).

Le non-respect de ces normes légales peut entraîner l'imposition d'une peine mais, règle générale, ces lois et règlements ne sont pas appliqués, ou plutôt le non-respect de ces normes est plus souvent qu'autrement géré par un autre moyen de contrôle social que la peine étatique. Nous ne devons pas cependant en conclure qu'elles ne sont pas efficaces ou qu'elles ont un rôle négligeable dans le contrôle social. Au contraire, ces normes légales ont une fonction importante en proposant un modèle, une référence, une limite et en permettant de poser un jugement sur une conduite. Ces normes ont donc une fonction idéologique importante indépendamment de leur application.

Un autre élément important de l'appareil pénal étatique est l'appareil [23] policier. Même si les activités des corps policiers ne sont pas toutes reliées au fonctionnement du processus pénal ou du contrôle social, elles représentent un des axes privilégiés du contrôle social pénal étatique. L'appareil policier a, lui aussi, subi une expansion considérable depuis un siècle. Par exemple, le taux de policiers par 100 000 habitants au Canada est passé de 45 en 1901 à 143 en 1961 et à 221 en 1980. Depuis la Seconde Guerre mondiale, le taux de policiers a doublé au Canada [1] ; ces taux ont suivi un mouvement semblable aux États-Unis.

Anthony Bottoms (1983) rapporte qu'il y a eu dans la plupart des pays occidentaux une augmentation dramatique du nombre de personnes condamnées depuis la guerre. Ce phénomène, qui témoigne lui aussi de l'augmentation du contrôle social pénal étatique, se constate aussi au Canada. Le taux de condamnation pour des actes criminels par 100 000 personnes de 16 ans et plus est passé d'environ 300 en 1950 à 500 en 1973 et, en 1973, il était 5 fois plus élevé qu'au début du siècle. Celui des condamnations pour des infractions sommaires est presque 15 fois plus élevé qu'en 1900 [2].

David Rothman (1980), dans son livre sur l'histoire des mesures pénales aux États-Unis, conclut que les mesures destinées à se substituer à l'emprisonnement se sont en réalité ajoutées à l'emprisonnement. Récemment, plusieurs autres auteurs sont revenus sur cette "dispersion du contrôle social" au sujet des “solutions de rechange'' à l'emprisonnement.

On parle alors du contrôle pénal qui tend de plus grands filets ou qui tend des filets plus fins (Cohen, 1979). Dans le premier cas, on fait référence à des mesures pénales non carcérales qui attrapent des personnes qui n'auraient pas ordinairement eu de mesures pénales alors que, dans le second, il s'agit de l'imposition d'une mesure pénale plus restrictive ou plus punitive.

Au Canada, Hylton (1981) a fait une analyse des programmes correctionnels implantés en Saskatchewan de 1962 à 1979. Il a conclu que ces programmes n'ont pas eu d'impact sur la population carcérale mais ont fait en sorte que beaucoup plus de personnes soient sous le contrôle de l'État.

Au Québec, Sylvie Vallières et Hélène Simon (1981) en sont venues à la conclusion qu'en 1979 les travaux communautaires avaient plutôt été imposés [24] en plus des conditions ordinaires d'une probation qu'au lieu d'une période d'emprisonnement, augmentant ainsi la sévérité de la peine de plusieurs justiciables.

Il y a donc accord sur l'augmentation du contrôle social pénal étatique.

Stabilité ou augmentation
des taux d'incarcération

Une des façons les plus adéquates de mesurer l'évolution d'une population pénitentiaire ou de comparer plusieurs populations pénitentiaires est d'utiliser le taux d'incarcération à un moment donné ou le rapport du nombre de personnes incarcérées à un moment donné par 100 000 habitants [3].

En 1977, Seuil a analysé les taux d'institutionnalisation dans les prisons et les hôpitaux psychiatriques aux États-Unis et en Grande-Bretagne de 1960 à 1975 environ. Il est arrivé à conclure à l'existence d'un mouvement de "décarcération" qu’il expliquait, entre autres, par la crise fiscale à laquelle doivent faire face ces deux pays et par l'existence de mesures d'aide sociale qui peuvent être des solutions de rechange à l'institutionnalisation.

Mais, ayant pris une période relativement courte, Scull a été induit en erreur par une baisse des taux d'incarcération qui s'est produite dans plusieurs pays, dont les États-Unis et le Canada, au début des années '70. Aux États-Unis, le taux d'incarcération est passé de 192 à 175 de 1960 à 1970 tandis qu'au Canada, il s'est maintenu sous 85 de 1971 à 1974 alors qu'il avait été de 100 et plus de 1961 à 1965. Si l'on regarde ces chiffres sur des séquences plus longues, l'on constate qu'au Canada, le taux d'incarcération par 100 000 habitants est étonnamment stable depuis 50 ans [4], se maintenant presque toujours entre 90 et 100 et atteignant son plus bas niveau en 1974 (82) pour remonter à 100 en 1980. Aux États-Unis par contre, où il est actuellement plus du double de celui du Canada, il était près de 100 au début du siècle [5].

Il est donc difficile de conclure à une décarcération sur des données tirées de séquences courtes. Chose certaine, il y a au moins stabilisation.

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Augmentation du contrôle
social étatique non pénal

Même si nous avons parlé d’une Inflation des lois à caractère pénal au cours des dernières décennies, il faut reconnaître que les peines prévues par ces lois sont rarement appliquées et, qu'en fait, elles n'ont pas souvent pour but la punition mais la réparation, le rétablissement d'un équilibre rompu, ou sont avant tout à caractère "restitutif" comme les lois fiscales par exemple. Dans d'autres cas, des législations pénales ont surtout des visées régulatrices en mettant l'accent sur la conciliation et la négociation des conflits. Ponsears et Cuper (1981) ont souligné le caractère régulateur des législations belges dans le domaine de l'inspection du travail. Aussi, il y a une application différentielle de ces diverses lois qui répondent à des logiques et des finalités différentes. Il nous a semblé préférable de les citer en parlant du contrôle social non pénal même si elles prévoient toutes l'application de peines.

Ces lois sont souvent appliquées par des inspecteurs [6] qui perçoivent leur rôle surtout comme étant préventif (Bottoms, 1983) et qui ont souvent des pouvoirs beaucoup plus polyvalents que les simples agents de la paix. Ils peuvent, et dans certains cas ils doivent, donner des avertissements, réprimander, donner des conseils sur les façons de remédier à une situation, favoriser la conciliation entre des parties, faire en sorte que quelqu'un se conforme à une norme, améliore sa compétence, dédommage une partie, etc. Tout cela avant de recourir à la voie pénale.

Parfois, ces inspecteurs œuvrent au sein d'organismes qui ont des pouvoirs de contrôle encore plus étendus. Ces organismes (commission, régie, office, bureau de révision, tribunaux), souvent appelés tribunaux administratifs [7], se sont aussi multipliés au cours des deux dernières décennies. Leur mission est très vaste. Certains ont une activité de surveillance et de contrôle d'un secteur quelconque de l'activité économique et social. Ils ont pour mission d'appliquer une politique gouvernementale en prenant des décisions suivant un pouvoir discrétionnaire quelquefois très étendu. D'autres sont chargés d'appliquer une loi particulière en tranchant des litiges ou en prenant des décisions à portée individuelle, comme la Commission de la santé et de la sécurité au travail.

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Les pouvoirs de ces organismes sont aussi très larges. Habituellement, ils ont des pouvoirs d'enquête comportant ou non un élément coercitif. Ainsi, certains organismes peuvent forcer des témoins à comparaître, forcer la production de documents, ordonner des inspections, avec droit d'accès aux immeubles et aux dossiers et droit de s'emparer de documents ou de faire des saisies [8]. En plus de ces pouvoirs d'enquête, plusieurs ont aussi des pouvoirs réglementaires. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, certains organismes ont le pouvoir d'édicter des normes qu'ils auront à appliquer. C'est le cas, par exemple, de la régie de la sécurité dans les sports, la régie des gains, la régie des loteries et des courses, la Commission de la sécurité du travail, la régie des permis d'alcool, la Commission canadienne des transports, le Conseil canadien de la radio-télévision, etc. [9] D'autres tribunaux de surveillance et de contrôle n'ont pas le pouvoir d'édicter des normes comme telles mais ils peuvent élaborer des directives ou des politiques sous forme d'ordonnances, dans le cas d'octroi de licences par exemple.

De plus, ces organismes ont ordinairement le pouvoir de prendre des décisions suivant un processus quasi judiciaire. C'est le cas lors de la suspension ou la révocation d'un permis, d'une licence, l'annulation d'une accréditation, la fixation des indemnités et des conditions d'expropriation [10], la modification des prix, taux, loyers.

Enfin, ces organismes sont souvent habilités à saisir les cours civiles et pénales pour obtenir l'exécution des décisions qu'ils prennent à titre de sanction, mais ces pratiques sont peu fréquentes par rapport à l'ensemble des activités de contrôle de ces organismes. Ils ont, semble-t-il, plus souvent recours à d'autres styles de contrôle social que le style punitif [11].

Augmentation du contrôle social non étatique

Plusieurs auteurs [12] ont parlé récemment de la "privatisation" du contrôle social en notant le déplacement des responsabilités en matière de services sociaux qui semble s'effectuer des gouvernements vers des institutions privées avec l'arrêt du développement du “corporate welfare" [13] Soulignons que l'industrie des services sociaux affectent aussi les secteurs des agences du système pénal. Des entreprises privées se lancent dans la [27] "prévention communautaire" de la criminalité [14], le commerce des services de sécurité et même dans la construction et l'opération de prisons [15] S'il ne s'agissait que de services offerts par l'entreprise privée au sein du système pénal, il serait inadéquat de les classer dans le contrôle social non étatique. Comme ces services privés de sécurité ne sont pas qu'un simple appendice du système pénal parce qu'ils appliquent normalement ce que l'on pourrait appeler une "justice privée", ils entrent dans cette catégorie. Je partage l'avis de Shearing et Stenning (1983) sur ce point.

“Les personnes au service de la sécurité privée peuvent être définies comme étant des personnes employées à des occupations de sécurité se rapportant à la protection de l'information, des biens ou des personnes mais différentes des membres de la police militaire, de la police publique et des corps de fonctionnaires publics ayant un statut d'agents de la paix" (Shearing, 1984, p. 63). Même si des services de sécurité sont offerts depuis très longtemps par l'entreprise privée [16], le nombre de personnes au service de la sécurité privée semble avoir connu une augmentation très considérable ces dernières années. De 1961 à 1971, les services privés de sécurité auraient eu, au Canada, un taux d'accroissement aussi élevé que 700 ?? pour atteindre un nombre presque aussi important d'agents que celui des policiers publics. D'après Shearing, il semble bien "qu'aujourd'hui au Canada, le nombre de personnes au service de la sécurité privée a pris une avance significative sur celui des policiers publics" (Shearing, 1984, p. 85).

Le mandat et les objectifs de la sécurité privée sont définis en fonction des intérêts et des objectifs de leur employeur. La sécurité privée doit avant tout prendre en considération les intérêts du client et non pas "l'intérêt public" comme doivent le faire les policiers publics. Aussi, les activités et les modalités de gestion des situations problèmes sont déterminées par les intérêts des clients. Aussi, le recours au système pénal est probablement peu fréquent [17].

Un autre élément qui aide à distinguer ces services privés de sécurité des appareils étatiques, est le fait qu'ils opèrent ordinairement dans des "propriétés privées de masse” (mass private property) [18]. Il s'est en effet développé en Amérique du Nord, surtout depuis les années '50, des propriétés privées très importantes, telles les centres commerciaux, les grands [28] centres résidentiels, les centres sportifs ou culturels, les complexes centres résidentiels, les centres sportifs ou culturels, les complexes industriels, les campus universitaires, etc. Ce développement a modifié considérablement l'organisation des espaces privés et publics et favorisé l'expansion de services privés de sécurité.

Le développement rapide de ces grands espaces privés fait en sorte que nous passons de plus en plus de temps dans des lieux privés contrôlés par des services privés de sécurité. Nous sommes alors probablement soumis à un contrôle et une surveillance plus généralisés, mais moins spécifiques. Ces services privés de sécurité ne s'intéressent pas qu'aux infractions aux lois ; ils peuvent utiliser des moyens d'enquête, d'interrogation, de perquisition, de fouille, d'identification (obliger les gens à donner des informations détaillées sur eux-mêmes), d'expulsion, etc., beaucoup plus importants et avec beaucoup moins de contrôle que peuvent le faire les policiers publics [19].

La diminution de la place relative
de l'emprisonnement

Bottoms (1983) a attiré notre attention récemment sur le fait que, malgré l'augmentation considérable du nombre de personnes en prison et de celles placées en probation, l'amende était la sanction pénale qui avait subi l'accroissement le plus spectaculaire. Il signalait aussi qu'en Angleterre et au pays de Galles l'amende était maintenant la peine la plus fréquemment utilisée même pour les actes criminels. En 1980, 53% des personnes condamnées pour un acte criminel avaient eu une amende, alors que le pourcentage des gens condamnés à l'amende était de 45% en 1959 et de 27% en 1938. Par ailleurs, les pourcentages de personnes condamnées à l'emprisonnement avaient décru constamment passant de 33% en 1938 à 29% en 1959 et enfin à 15% en 1980. Au Canada, la tendance est similaire : en 1978, 61% des personnes condamnées par les tribunaux au Québec s’étaient méritées une amende alors que 24% avaient été condamnées à l’emprisonnement. Par ailleurs, il semble [20] qu'au Canada, en 1900, les proportions aient été inversées : environ 55 à 60% des condamnés étaient incarcérés et environ 30% d'entre eux avaient une amende.

Aussi, même s'il y a une stabilité dans les taux d'incarcération et une augmentation du nombre de personnes incarcérées, l'emprisonnement n'est [29] plus la sanction pénale prépondérante. L'emprisonnement a même une place relative de moins en moins importante à l'intérieur du système pénal. Enfin, compte tenu de l'augmentation du contrôle social étatique non pénal et de l'augmentation du contrôle social non étatique, l'emprisonnement est un moyen de contrôle social moins important du point de vue quantitatif. On peut même se demander si ses fonctions symboliques ne sont pas aussi de moins en moins importantes et si nos conceptions à ce sujet ne mériteraient pas d'être revues.

En somme, devant le bilan des tendances en cours, force est de constater que la prison est devenue davantage un élément complémentaire au système pénal, celui-ci ayant connu des transformations majeures et s'étant surtout irradié au sein de modalités nouvelles de contrôle social dont le caractère punitif n'en demeure pas moins important. Du moins, est-ce la conclusion qui se dégage de notre bilan des travaux récents.

Pierre Landreville
Criminologie
Université de Montréal

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BIBLIOGRAPHIE

BLACK, D.J., The behavior of law_r London, Academie Press, 1976.

BOTTOM5, A.E., "Neglected features of contemporary penal Systems", Ch. 8. in Garland, D., Young, P. (eds), The Power to punish, London, Heinemann educational books, 1983.

BRISSETTE, M., L’infraction dans le droit pénal du Québec, Volume II, Montréal, Université de Montréal, Centre international de criminologie comparée, 1977.

CAHALAN, M., "Trends in incarceraton in the United States since 1880", Crime and delinquency, 25-1, 1979, pp. 9-41.