Jean-Louis Loubet del Bayle *

Professeur de science politique, Institut d’Études Politiques de Toulouse,
Directeur du Département de Sc. pol. et de sociologie
de l’Université des Sciences sociales.

“Eléments pour une théorie politique
de la police.”

In Revue internationale de criminologie et de police technique et scientifique, vol 3, 1998, pp. 343-355.

Résumé [343]

Police et politique [343]

Une méthodologie théorique [345]

La police et les « demandes » sociétales [347]

La police et les « soutiens » du système politique [348]

Police et « décisions obligatoires » [351]

Police et « actions » du système politique [352]

Dans un livre classique, les politologues Davide Easton et Jack Dennis constataient : « la police se trouve actuellement dans une position si excentrée par rapport au cœur de la science politique qu'il est virtuellement impossible de trouver une analyse théorique sérieuse des fonctions variées qu'elle remplit dans les systèmes politiques » [1]. Quelques décennies plus tard, cette remarque garde une grande partie de sa pertinence et constitue la justification de ce texte. L'objectif de celui-ci est en effet de d'apporter quelques éléments de réponse sur la place de la police dans l'organisation politique des sociétés et sur le rôle qu'elle est susceptible de louer dans leur fonctionnement.

Police et politique

Essayer de répondre à ces questions suppose d'abord que l'on sache ce qu'est la police. Or on se heurte sur ce point à un certain nombre de difficultés et d'incertitudes. De ce fait, beaucoup de définitions de la police sont des définitions plus énumératives que conceptuelles.

[344]

Comme l'observation historique montre qu'en cette matière la fonction a souvent précédé l'organe, il semble judicieux de commencer cette enquête en tentant de définir en premier lieu la notion de fonction policière. Sans entrer dans les discussions que cette position peut susciter, on considérera ici que la fonction policière est la fonction sociale dont sont investis certains membres d'un groupe pour, au nom de la collectivité, prévenir et réprimer la violation de certaines des règles qui régissent ce groupe, au besoin par des interventions coercitives faisant appel à l'usage de la force physique. Ceci ne signifie pas que la fonction policière se réduise à l'usage de la force et ne mette pas en œuvre d'autres moyens d'action et d'influence, mais sa spécificité par rapport à d'autres formes de régulation sociale réside néanmoins dans la possibilité, si nécessaire, de recourir à l'usage effectif de la force lorsque les autres moyens s'avèrent sans efficacité.

À partir de cette première approche, on peut déjà remarquer que si la fonction policière est susceptible de s'exercer sans organisation politique de la société - par exemple, pour faire respecter des normes coutumières - en revanche, il ne semble pas qu'il puisse exister de société politiquement organisée sans l'exercice de la fonction policière, c'est-à-dire sans la possibilité de faire exécuter - au besoin par le recours à la force - les décisions produites par l'appareil décisionnel collectif qui constitue son système politique. De ce point de vue, la capacité d'exercer la fonction policière apparait donc comme un attribut essentiel du pouvoir politique et comme une condition de son existence.

Dans cette perspective, on peut dire ensuite qu'il y a émergence de la police, au sens organique et institutionnel du terme, lorsque, dans des sociétés structurellement différenciées, l'exercice de cette fonction policière devient le fait d'une organisation sociale spécifique, en sortant souvent d'une situation de confusion de la fonction policière avec les fonctions politique, militaire ou judiciaire. À partir du moment où se constitue ce groupe social spécialisé, pour assurer, au nom de la collectivité, par la contrainte physique éventuellement, le respect de l'ordre social et des principales règles qui le régissent, la police apparait comme une institution originale qui se trouve à la jointure, à l'articulation de l'organisation politique et de l'ensemble du système sociétal et elle est une institution-charnière entre le système politique et son environnement sociétal.

Dès lors, le rôle réel de la police est plus complexe que ne l'indique la définition donnée précédemment, qui visait à décrire en quelque sorte l'essence du phénomène policier, sans prétendre rendre compte de tous les aspects [345] concrets et multiformes de l'activité policière quotidienne. Aussi, en tenant compte de cette complexité, est-il nécessaire maintenant de revenir à la question initiale, en recherchant de quelles façons et sous quelles formes la police est susceptible d'intervenir dans le fonctionnement politique des sociétés, en s'intéressant aussi bien aux aspects manifestes, avoués, explicites, de son rôle politique qu'à ses aspects latents, plus implicites et moins évidents, mais tout aussi réels.

Une méthodologie théorique

Pour réaliser cette exploration, on se proposera ici de mettre en évidence l'intérêt que peut présenter une approche théorique faisant référence à la théorie systémique du politique de David Easton, complétée par quelques éléments empruntés à l'approche théorique fonctionnaliste de Gabriel Almond [2]. En ajoutant que le choix de ces références théoriques obéit à des motivations purement pragmatiques, dans la mesure où celles-ci ont paru les plus efficaces pour mettre à jour, recenser et classer des phénomènes, dont, sans cela, la signification ne serait pas perçue aussi clairement.

Etant précisé que ces considérations se présentent davantage comme un essai que comme un exposé de conclusions définitives et intangibles, ce qui est ici proposé c'est donc une tentative théorique très générale, qui voudrait pouvoir rendre compte aussi bien du rôle politique d'une police étatique que de celui d'une police municipale, du rôle politique de la police dans une société autoritaire comme dans une société démocratique, dans un pays développé comme dans un pays en voie de développement. [3]

L'approche systémique du politique qui va donc être ici utilisée repose sur la constatation que l'appareil politique de décision est immergé dans un environnement constitué particulièrement par l'ensemble sociétal qu'il est appelé à régir. Entre le système politique et cet environnement s'établissent des rapports d'interaction et d'influence réciproque que l'analyse systémique décrit en termes d'entrées-sorties, d'inputs-ouputs. Les inputs sont constitués [346] par les demandes adressées au système politique par l'environnement et par les soutiens dont il dispose dans celui-ci ; les outputs consistent dans les décisions et actions des autorités politiques qui répondent aux inputs émanant de l'environnement. Ce schéma est complété par une boucle de rétroaction, dans la mesure où le système politique est informé sur les conséquences de ses outputs afin d'ajuster ses réactions à venir en fonction des résultats obtenus et du but poursuivi.

Dans ce schéma, le rôle le plus évident de la police, en fonction de la définition donnée plus haut, se situe au niveau des outputs et de l'exécution des "décisions" à caractère obligatoire émanant du système politique, puisque le rôle de la police est d'assurer l'exécution de ces décisions, notamment dans leur forme légale, au besoin par le recours à la force physique. Dans son essence, c'est là que se situe l'articulation fondamentale entre police et système politique, puisque la fonction manifeste, explicite, déclarée de la police est celle-là. Ceci étant, cette observation n'épuise certainement pas l'analyse du rôle politique effectif, explicite ou implicite, qui peut être celui de la police dans une société et c'est pour réaliser cette investigation plus [347] approfondie que l'on utilisera comme grille d'analyse le schéma systémique envisagé dans le détail de ses implications.

La police et les « demandes » sociétales

Le premier élément du schéma systémique auquel on peut faire référence est constitué par les inputs et, parmi les inputs, par les demandes [4] émanant de l'environnement sociétal, qui poussent le système politique à agir et à intervenir. Sur ce plan, on peut considérer que la police est susceptible de jouer un rôle à trois niveaux : information, filtrage, régulation.

D'abord l'information. Afin d'être en mesure de réagir aux demandes qui s'expriment dans son environnement sociétal, tout système politique doit disposer de mécanismes capables de l'informer de l'existence de ces demandes. La police peut être considérés comme un de ces canaux d'information du fait de certaines de ses caractéristiques fonctionnelles. En effet, pour exercer la fonction policière, telle qu'elle a été définie précédemment, toute police, quelle qu'elle soit, est amenée à rassembler des informations, c'est pour elle une nécessité fonctionnelle vitale. Comme on l'a dit, pour pouvoir la police doit savoir et "une police non renseignée est une police paralysée". D'autre part, son activité fonctionnelle oblige la police à être en contact avec tous les milieux sociaux et à pénétrer en profondeur la société, ce qui contribue aussi à en faire un des appareils administratifs les mieux renseigné, sur ce qui se passe dans une société.

Par là, toute police est pour un système politique une source possible d'information sur son environnement sociétal, et donc sur les demandes qui peuvent y apparaître. Dans nombre de cas, cette fonction d'information est exercée de façon latente, inorganisée, accidentelle, alors que dans d'autres cas elle peut être organisée de façon officielle et explicite, comme, par exemple, en France avec le service des Renseignements Généraux. Par ailleurs, son importance dans l'information du système politique est fonction de la capacité de celui-ci de s'informer par d'autres sources (médias, partis, syndicats, etc.), ce qui différencie par exemple les régimes démocratiques des régimes autoritaires.

[348]

La police constitue donc un canal d'information du système politique sur les demandes sociétales, avec, éventuellement, une capacité de filtrage de cette information, soit volontairement soit involontairement, qui est susceptible d'influer sur la capacité responsive du système politique, c'est-à-dire sur sa capacité d'adaptation aux changements de son environnement. Cette influence sera d'autant plus importante que le système politique est plus dépendant de la police pour son information et l'on retrouve ici la distinction démocraties/autocraties, avec une tendance des pouvoirs autoritaires à multiplier les services de renseignement pour ne pas se trouver à la merci d'une seule source d'information.

Par cette capacité de filtrage, la police est aussi susceptible de jouer un rôle dans la régulation des demandes, c'est-à-dire dans le mécanisme qui tend à organiser et trier les demandes pour éviter que le système politique ne croule sous l'accumulation de celles-ci. Cette régulation, la police est aussi en mesure de l'assurer par son action pour empêcher l'éclosion ou le développement de certaines demandes considérées comme inacceptables, légalement, politiquement ou culturellement comme, par exemple, des demandes de changement politique dans un régime autoritaire. Se pose alors ici la question des facteurs qui sont susceptibles d'orienter cette régulation policière des demandes

Enfin, l'analyse eastonienne des demandes fait référence à l'existence, à côté des demandes "externes", de withinputs émanant de l'intérieur du système politique et, donc, à l'existence de demandes "internes". La police peut apparaître ici comme une source de demandes internes à l'égard du système politique, soit sous la forme de demandes "politiques", formulées en termes d'intérêt général (ex : changement de la législation, État fort, etc.) soit sous la forme de demandes "corporatives" revendiquant des avantages pour l'institution policière et pour ses membres (gratifications matérielles ou symboliques, etc.). À partir de là se pose le problème de l'existence possible de phénomènes de technocratie policière, c'est-à-dire de décisions imposées aux décideurs politiques par les demandes des "experts" policiers, et du rôle de groupe de pression que peut dans certains cas jouer la police.

La police et les « soutiens »
du système politique

Pour pouvoir fonctionner et subsister pour pouvoir réagir aux demandes auxquelles il a à faire face, le système politique doit disposer de soutiens parmi les individus ou les groupes constituant la société qu'il est appelé à [349] régir. Sur ce plan, on peut considérer que la police est susceptible d'intervenir à quatre niveaux : information, protection, socialisation, mobilisation.

Tout d'abord, les mêmes raisons qui font de la police une source potentielle d'information du système politique sur les demandes sociétales en font aussi une source d'information sur l'état des soutiens dont il peut disposer et sur leurs variations. Là encore, soit d'une manière informelle soit d'une manière systématiquement organisée, l'importance de cette information variant avec la nature du régime politique et étant d'autant plus grande que le régime a un caractère autoritaire, avec notamment, dans ce type de régime, une surveillance attentive de toutes les manifestations d'opposition susceptibles d'ébranler ses soutiens.

À noter aussi qu'indirectement l'intensité du recours à la police pour faire exécuter les décisions du système politique constitue un bon indicateur de l'état des soutiens dont dispose le système politique, et notamment de son degré de légitimité. Plus la légitimité d'un système politique sera forte et plus ses décisions seront acceptées spontanément et moins le recours à la police pour ce faire sera nécessaire. En langage eastonien, l'observation de l'importance des interventions de la police dans l'exécution des décisions du système politique constitue une bonne source d'information aussi bien sur l'état du soutien "diffus" (légitimité) que sur celui des soutiens "spécifiques" (les soutiens liés au contenu des décisions prises) dont il bénéficie.

Sur l'état des soutiens, la police peut en outre renseigner par ce qu'elle est et par ce qu'elle fait. Par ce qu'elle est, lorsque l'augmentation quantitative des effectifs policiers est par exemple en relation avec une érosion des soutiens, ou bien lorsque le recrutement de la police privilégie les groupes sociaux dont le soutien au système politique est le plus assuré. Par ce qu'elle fait, lorsque la police traite de manière différenciée et inégalitaire les différents groupes sociaux selon l'intensité de leur soutien ou de leur opposition au pouvoir établi.

À côté de cette fonction d'information, la police est aussi amenée à remplir une fonction de protection des soutiens, lorsqu'elle intervient pour limiter les "clivages", c'est-à-dire les divisions, les conflits, les oppositions qui sont susceptibles d'ébranler les soutiens dont bénéficie le système politique. Le champ de cette intervention est évidemment en étroite relation avec la nature du régime politique, depuis les régimes pluralistes et démocratiques, où cette intervention est réduite au minimum, jusqu'aux régimes totalitaires où [350] elle est développée à l'extrême, avec, par exemple, le statut de la Gestapo dans le Nie Reich chargeant celle-ci de rechercher et de réprimer jusqu'aux "intentions" mettant l'État en danger.

On peut noter ici que le développement de ces activités policières d'information et de protection relatives aux soutiens représente sans doute un des points à propos desquels les différences sont parmi les plus fondamentales entre sociétés de type "démocratique" et sociétés de type "autoritaire", un des signes de l'importance de cette question étant, dans les régimes autoritaires, l'existence d'une "police politique" ou de "polices politiques" spécialisées dans ces tâches et disposant de pouvoirs très étendus pour les assurer.

En rapport avec la question des soutiens on doit aussi évoquer ici le rôle que la police joue dans la socialisation politique des individus, c'est-à-dire dans le processus de formation des attitudes qui vont pour une large part déterminer leur comportement à l'égard du système politique, et donc le niveau de leur soutien à l'égard de celui-ci. Ceci, d'abord, dans la mesure où les individus sont tentés, dans un certain nombre de cas, d'étendre à l'ensemble du système politique les réactions de confiance ou de crainte que sont susceptibles de leur inspirer la police et son comportement. D'autre part, la police participe aussi au processus socialisateur dans la mesure où elle contribue à la connaissance et à l'intériorisation par les citoyens des règles qu'elle est chargée de leur faire appliquer. Il est des situations où ce rôle socialisateur peut même devenir explicite, lorsque, par exemple, les policiers vont initier les enfants aux règles du code de la route dans les écoles.

Enfin, à la limite, ce rôle socialisateur de la police peut devenir une fonction de mobilisation des soutiens, lorsque, dans les États autoritaires ou totalitaires, la police intervient ouvertement dans les activités de propagande ou d'encadrement politique de la population.

Au chapitre des soutiens, il convient enfin de faire une place à la police en tant que source de « soutiens internes ». Etant donné les moyens de force et les capacités d'information dont elle dispose, le soutien de la police au système politique dont elle dépend, constitue une donnée importante pour apprécier la solidité et la capacité d'action de celui-ci. Ce problème est d'ailleurs en relation avec de multiples aspects du statut de la police destinés à assurer la "fidélité" de la police au système politique, comme, entre autres, le contrôle du recrutement, l'orientation de la socialisation professionnelle, l'organisation hiérarchique et le statut disciplinaire, le problème de la syndicalisation [351] et du droit de grève, la fragmentation des services de police, les carrières des policiers et leurs avantages matériels ou symboliques, etc.

À cette question du soutien interne et des conséquences de ses variations sur le fonctionnement du système politique, se rattache en outre le rôle que la police peut jouer dans le processus du recrutement politique, c'est-à-dire le recrutement du personnel politique, des "autorités politiques" selon le vocabulaire eastonien. En cette matière, le rôle de la police est d'abord de contribuer à faire respecter les règles selon lesquelles doit s'effectuer ce recrutement, mais on peut se demander si, dans cette intervention, elle n'est pas susceptible d'avantager ou de désavantager certains compétiteurs et donc d'influer sur les résultats du recrutement. Par ailleurs, se pose aussi ici le problème du rôle éventuel de la police, du fait de son soutien ou son absence de soutien, dans les hypothèses de changement extralégal, par voie de coup d'État ou de révolution, du régime politique ou des autorités politiques.

Police et « décisions obligatoires »

En passant aux outputs, on retrouve d'abord l'essence de la fonction policière définie précédemment, dans la mesure où la police apparaît comme un des instruments de l'exécution des "décisions" à caractère obligatoire du système politique, en notant que, comme cela a déjà été dit, l'intensité du recours à la police pour cette exécution sera en relation assez étroite avec l'état des soutiens du système politique, soutiens spécifiques, et, surtout, soutien diffus lié au degré de légitimité du système politique. Le rapport fondamental de la police aux outputs est celui-là.

Ceci dit, cette exécution des décisions par la police amène à envisager le degré d'autonomie de la police et des policiers dans cette tâche. La théorie juridique veut que le rôle de la police soit ici purement instrumental et d'exécution. En fait, l'observation montre que la police et les policiers disposent sur le terrain d'une marge d'appréciation qui peut entraîner des distorsions considérables entre la manière dont sont appliquées les "décisions" dans la réalité et les intentions des autorités politiques, pouvoir d'appréciation que les sociologues de la police anglo-saxons qualifient de police discrétion en lui accordant une grande attention.

L'existence de ce pouvoir d'appréciation pose la question des facteurs susceptibles d'en influencer l'exercice, qui peuvent être regroupés en trois catégories : facteurs politiques résultant des pressions du système politique, [352] facteurs sociétaux issus de l'environnement, facteurs internes propres à l'organisation policière ou aux policiers eux-mêmes. En particulier, au niveau des facteurs internes, l'autonomisation de la police sera d'autant plus forte que seront importantes sa tendance à la professionnalisation et sa tendance à développer une culture occupationnelle spécifique. Ce problème de l'autonomie policière présente des aspects complexes et peut avoir des implications particulièrement cruciales lorsqu'apparaissent des décalages entre l'évolution sociétale et les réactions du système politique.

Ces observations expliquent l'importance des mesures qui sont mises en œuvre pour limiter cette autonomie de la police, avec les risques qu'elle peut comporter pour les citoyens et pour le système politique. On peut classer ces mesures en trois catégories. D'abord, les règles légales dans lesquelles est enserrée l'action de la police et qui peuvent être plus ou moins contraignantes selon les sociétés et les régimes politiques, mais qui constituent une des spécificités de l'action policière. Si bien que l'on a pu dire que, par opposition à la force publique militaire, la police est « une armée de droit » A contrario, cela pose problème du contournement éventuel de ces règles légales, qui peut particulièrement intervenir en période de crise, lorsque ces contraintes peuvent sembler nuire à l'efficacité de l'action policière (ex : le recours à des « polices parallèles »)

À cet encadrement légal s'ajoutent les dispositions organisationnelles déjà rencontrées au niveau des soutiens, qui ont pour but, fonctionnellement, d'éviter de trop grandes distorsions dans l'exécution des « décisions » (recrutement, socialisation et formation professionnelle, hiérarchie, discipline, etc.) Enfin, la même préoccupation explique les contrôles destinés à surveiller l'action de la police et des policiers, en sanctionnant leurs errements éventuels : contrôle hiérarchique, contrôle parlementaire, contrôle par un ombudsman, contrôle judiciaire, contrôle par des commissions de citoyens, etc.

Police et « actions » du système politique.

Au niveau des outputs, l'intervention essentielle de la police est donc celle qui vient d'être décrite concernant l'exécution des « décisions ». Ceci ne l'empêche pas de pouvoir intervenir dans d'autres processus, ainsi au niveau de ce qu'Easton appelle les "réalisations", qui sont constituées par les biens ou services que produit le système politique. Dans certains cas, l'augmentation de la protection policière constitue par exemple un de ces avantages distribués par le système politique pour répondre aux demandes de l'ensemble [353] de la population ou de certaines parties de celle-ci. De même, le recrutement sélectif du personnel policier peut être un moyen de favoriser certains groupes dans une logique clientéliste. Enfin, dans cette même perspective, la police peut se trouver engagée dans des activités assez éloignées de sa fonction initiale, lorsqu'on profite de certaines caractéristiques organisationnelles ou fonctionnelles impliquées par sa fonction principale. Ainsi, sa disponibilité, son adaptation à des situations d'urgence la prédisposent à se voir éventuellement demander d'assurer des fonctions d'assistance et de secours. De même sa pénétration dans le tissu social peut amener à lui faire exercer des fonctions administratives non policières, dans de jeunes États aux structures administratives peu développées où souvent l'administration policière est l'une des premières structures administratives à être mise en place.

On remarquera ici que la façon plus ou moins différenciée, plus ou moins inégalitaire, dont la police est utilisée pour assurer l'exécution des "décisions" du système politique ou pour concrétiser ses "réalisations" est, dans un certain nombre de situations, révélatrice de ce que la théorie fonctionnante qualifie de capacité "distributive" du système politique, en entendant par là la manière dont le système politique répartit dans son environnement les "produits" qui sont les siens d'une manière plus ou moins différenciée ou plus ou moins égalitaire.

Enfin, parmi les outputs, Easton fait figurer, à côté des « décisions » et des « réalisations », les « déclarations connexes », c'est-à-dire les informations émanant du système politique qui sont destinées à éclairer, expliquer et interpréter les décisions prises ou les réalisations effectuées. Dans ce processus, la police peut être amenée à intervenir, soit qu'on l'utilise délibérément, comme on l'a vu, pour des tâches de propagande, soit qu'on profite de sa pénétration dans le tissu sociétal pour lui faire véhiculer des informations ou des rumeurs. Ainsi, de même qu'au niveau des intputs la police est susceptible d'intervenir dans un processus d'information "ascendant", de l'environnement sociétal vers le système politique, elle est susceptible ici d'intervenir dans un processus d'information "descendant", du système politique vers l'environnement sociétal. Par là, la police apparaît comme un relais possible du processus que la théorie fonctionnaliste appelle la communication politique, qui est constitué par un échange permanent d'informations entre le système politique et son environnement sociétal.

Avec cette intervention dans le processus de communication politique, la police joue enfin un rôle dans le mécanisme de rétroaction qui permet, selon [354] le schéma eastonien, au système politique d'être informé des conséquences sur l'environnement des outputs qu'il a produits en réponse à la situation initiale des inputs. Ici encore, cette fonction d'information rétroactive de la police aura une importance d'autant plus grande dans le fonctionnement du système politique, notamment pour l'exercice de sa capacité responsive, que celui-ci disposera de moins de sources d'information parallèles ou complémentaires, comme c'est souvent le cas dans les régimes autoritaires.

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Tel est l'inventaire que permet de réaliser cette approche systémique pour dégager des réponses aux questions posées en commençant sur le rôle de la police dans le fonctionnement politique d'une société. Cette approche permet aussi de prendre conscience à quel point la police se situe à la jointure, à la charnière du système politique et de son environnement sociétal, et à quel point elle est solidaire de ces deux environnements. Ceci conduit d'ailleurs à faire une dernière remarque théorique concernant la façon dont la police exerce concrètement les diverses fonctions politiques que l'on a tenté de recenser. À partir des observations précédentes, on peut dire en effet que les variables susceptibles en chaque occasion d'orienter l'action de la police sont au nombre de trois :

• celles qui ont leur origine dans le système politique et qui résultent des sujétions que celui-ci fait peser sur la police.
  
  
• celles qui ont leur source dans les pressions de l'environnement sociétal, envisagé dans sa totalité ou dans certaines de ses parties.
  
  
• enfin, celles qui proviennent de l'institution policière elle même et sont liées à ses préoccupations corporatives et à ses caractéristiques organisationnelles, fonctionnelles et culturelles propres.
  
  

Il est possible de considérer qu'à un moment donné, et à propos d'un problème donné, le comportement de la police résulte de la façon dont se combinent ces trois variables. De ce fait, arriver à évaluer l'influence respective de ces trois types de variables dans les orientations de son organisation et de son fonctionnement peut fournir des indications précieuses pour dégager les caractéristiques d'un système de police et, au-delà, pour apprécier les caractéristiques du système politique dont il dépend, notamment celles de son régime politique. Par ailleurs, la connaissance de la façon dont [355] s'exerce l'influence de cette combinaison de variables est susceptible d'éclairer le fonctionnement d'un système politique et les interventions de la police dans ce fonctionnement, particulièrement lorsque des distorsions se produisent entre l'évolution de l'environnement sociétal et l'évolution du système politique et de ses réactions.