La problématique du groupe d’étude

La problématique du Groupe d’Étude s'est dessinée essentiellement à partir de constats relatifs â l'évolution de l'institution de la Tutelle aux Prestations Sociales au niveau du droit et de l'application qu'en font les juges des enfants, de la pratique des délégués à la tutelle qui entendent mener une action éducative avec gestion de fonds, des attitudes réactives des personnes ainsi prises en charge et de la nature de leurs besoins qui gravitent autour de problèmes d'endettement graves aux conséquences mal supportées.

La tutelle a connu, depuis son institution en 1946, d'importantes mutations. Elles se sont toutes effectuées dans une optique commune : la tutelle est passée de la coercition, sanctionnant dans le but de protéger des enfants un détournement de l'utilisation des prestations familiales, à un apprentissage budgétaire et une aide éducative globale au profit de la famille en vue de maintenir sa cohérence. Ces changements ont été surtout empiriques, et il en résulte aujourd'hui un désaccord entre le droit et le fait.

Sans anticiper sur l'analyse critique des textes législatifs et réglementaires commandant l'exercice actuel de la mesure de tutelle, qui interviendra en préambule à la deuxième partie de ce rapport, il paraît utile néanmoins d'évoquer d'abord les aménagements successifs dont a bénéficié la mesure.

Ce sont les lois du 29 juillet 1939 ; du 18 novembre 1942 ; du 22 août 1946 ; du 18 octobre 1966 qui ont établi les bases légales de la tutelle. Les principes qui en réglementent juridiquement l'application figurent dans le décret portant R.A.P. du 25 avril 1969, suivi des circulaires ci-après du Ministère de la Santé :

- no 43 du 3.04.1970 précisant la nature des prestations familiales et sociales justiciables d'une mise sous tutelle, et les charges incombant aux organismes ou servi ces débiteurs des frais de tutelle ;

- no 22 du 16.02.1971 relative au fonctionnement de la Commission Départementale des Tutelles, à l'agrément des tuteurs, à la fixation des plafonds, à la pratique dite des "mandats de gestion" ;

- no 23 du 16.02.1971 relative à la suppression des tutelles "officieuses", et recommandant que les mesures soient prises avant que la dégradation de la situation familiale n'interdise d'espérer dans des délais raisonnables une récupération de "l'autonomie" ;

- no 49 du 21.10.1974 relative à la répartition des tutelles entre les délégués et les tuteurs, et évoquant notamment la norme du travail par délégué - 35 familles - ainsi que l'organisation d'une sectorisation des actions.

L'énoncé des textes montre assez qu'il a fallu beaucoup de temps pour que l'institution prenne forme et trouve application.

À l'origine, la tutelle eut pour but premier de sanctionner les parents qui n'utilisaient pas les allocations pour satisfaire les besoins de leurs enfants.

En outre, les pressions des cotisants tendaient alors à introduire une moralisation du droit aux prestations pour le cas où elles seraient détournées de leur but. C'est la raison pour laquelle, dès 1939, il appartenait aux débiteurs d'allocations d'en suspendre le cas échéant le versement. Ce pouvoir fut transféré au Préfet par une loi de 1942. En 1946, afin d'éviter des abus administratifs éventuels, et compte tenu du droit des enfants à bénéficier des prestations familiales, de leur caractère incessible et insaisissable, il a paru nécessaire de confier à des magistrats une décision limitative des droits des parents, parce que les juges des enfants étaient habilités à statuer en matière de puissance paternelle devenue depuis autorité parentale, et qu'ils garantiraient les libertés individuelles ainsi mises en question. Enfin la loi du 18 octobre 1966, modifiant la loi de 1946, toujours en vigueur, sanctionne (article 2) en dépit de sa formulation potestative, des carences parentales : "Dans le cas où les enfants donnant droit aux prestations familiales sont élevés dans des conditions d'alimentation, de logement et d'hygiène manifestement défectueuses, ou lorsque le montant des prestations n'est pas employé dans l'intérêt des enfants, le juge des enfants peut ordonner que les prestations soient, en tout ou en partie, versées non au chef de famille, mais à une personne morale qualifiée dite tuteur aux Prestations Sociales".

Cet aspect coercitif de la mesure provient en premier lieu d'une privation de la libre disposition des prestations sociales. C'est indéniablement une atteinte à la liberté des familles, aux droits étroitement attachés à l'autorité parentale.

En second lieu, les présupposés justifiant cette sentence présument l'existence de carences chez les parents, leur incapacité de veiller aux bonnes conditions de vie des enfants.

Enfin, malgré les garanties contre l'arbitraire qui s'attachent aux procédures judiciaires, au statut des magistrats, à leurs fonctions protectrices, il n'en demeure pas moins que les familles continuent à percevoir tout passage devant la justice comme infâmant.

Aussi, la tutelle, parfois réclamée par les familles pour éviter des contraintes ou obtenir en échange des assistances, demeure plus ou moins bien supportée par elles. Des études se sont attachées à analyser le "vécu" de la mesure ; les membres du Groupe d’Étude ont évoqué fréquemment les réactions parentales. Elles sont ambivalentes, si l'on rapporte le nombre des familles acceptant la mesure à leurs motivations sous-jacentes.

Alors, paradoxalement, les nombreuses tutelles qui protègent contre les créanciers, sans que les intérêts des enfants soient en jeu, paraissent mieux acceptées, étant sans doute moins stigmatisantes, que celles qui suppléent des carences éducatives avérées. Si bien qu'au fil du temps les aspects protecteurs de la mesure l'ont emporté sur ses c6tés contraignants, et la tutelle est apparu comme une disposition permettant d'abord la sauvegarde socio-économique des familles en difficulté.

Peu à peu, la Tutelle aux Prestations Sociales est donc devenue - dans l'esprit des juges des enfants, par la pratique des délégués et pour une majorité de parents - une protection et une aide.

Dans les textes, cette notion n'apparaît toutefois que dans le libellé de l'article 29 du décret du 25 avril 1969 stipulant que : "Dans le cadre de sa gestion, il (le délégué) est habilité à prendre toutes mesures de nature... à exercer auprès des parents une action éducative en vue de la réadaptation complète de la famille". L 'idée d'action éducative est ainsi légalement mais modestement introduite, sans pour autant remettre en cause le principe de la responsabilité parentale au regard de la situation familiale.

L'esprit de protection s'est plutôt inscrit essentiellement dans les faits, pour les familles harcelées par les créanciers, pour les juges des enfants confrontés à des menaces de saisies, d'expulsions entraînant la détérioration des conditions de vie familiales, voire le risque d'éclatement de la cellule, pour les délégués conscients des difficultés réel les des familles. Ceux-ci évaluant scrupuleusement les "capacités" parentales qui permettent des pratiques éducatives ont atténué la portée de la mesure, notamment au regard de l'utilisation des prestations. Ils ont cherché à restituer, plus ou moins rapidement, leur autonomie aux parents. Des causes plus profondes de perturbation ont été repérées et prises en considération autrement qu'à travers "l'accident de parcours" des dettes impayées. L'immaturité, la déficience physique ou psychique, la mauvaise santé, et même le handicap socioculturel ainsi que la modicité des ressources ont incité l'intervenant à exécuter le mandat dont il était chargé dans une perspective large de réhabilitation des structures de la famille faisant appel à des moyens diversifiés.

À partir de ces constats - notamment du décalage entre la législation et les pratiques sociales, judiciaires et éducatives - le Groupe d’Étude s'est d'abord attaché à des interrogations relatives à la nature des difficultés socio-économiques mettant en difficulté la population en tutelle, lesquelles concernent, du reste, bien d'autres personnes. Ensuite, il a recherché les réponses appropriées à ces difficultés au rang desquelles figure la mesure de Tutelle aux Prestations Sociales. Enfin, il a examiné les objectifs de la tutelle, sa spécificité - au regard d'une clientèle mieux déterminée - son mode d'organisation.

Par la suite, le groupe a pu dégager l'orientation suivante qui commandera son rapport final :

La Tutelle aux Prestations Sociales, conçue à l'origine comme une mesure de protection des enfants coercitive pour des parents défaillants, est maintenant vécue et réclamée comme une mesure d'assistance éducative se rattachant à la protection sociale. Son but étant de permettre à des familles en difficulté de retrouver leur autonomie, elle intervient donc dans une optique de prévention. Mesure judiciaire, elle doit néanmoins s 'insérer dans un dispositif général de protection, s'organisant dans d'étroites limites en fonction de données précises dament contrôlées.

Partant de ce concept directeur de prévention, le Groupe d'Etude s'est, par conséquent, moins attaché à parler de statuts, de structures, de procédures et de procédés, qu'à définir les objectifs actuels de la Tutelle aux Prestations Sociales en fonction d'une orientation nouvel le, issue :

- des besoins socio-économiques réels des familles dépassant l'utilisation des prestations ;

- des glissements qui sont intervenus dans l'application des textes relatifs à la Tutelle aux Prestations Sociales ;

- des pratiques socio-éducatives qui ont institué diverses formes d'aide aux familles, dont la tutelle fait partie, ayant glissé d'une fonction de "contrôle encadrement" à celle d'une résolution à long terme des difficultés socio-économiques des familles.

D'où la démarche suivante adoptée tout au long des travaux - dominés par cette idéologie de prévention :

- faire l'inventaire des situations déférées au juge pour tutelle afin d'y discerner ce qui peut y être résolu en évitant la tutelle ;

- rechercher toutes les mesures préventives permettant d'éviter les strictes contraintes d'une mesure judiciaire ;

- redéfinir la mesure de tutelle en précisant son champ et sa clientèle, la percevoir et la concevoir comte une mesure ponctuel le favorisant l'accès des personnes à l'autonomie en les rééquipant au plan moral, financier, éducatif, au lieu de les assister par des prothèses, en évitant leur ségrégation et leur installation dans des attitudes dépendantes ;

- s'assurer des articulations de la mesure avec d'autres moyens permettant d'éviter non seulement la répétition des situations, mais aussi le contrôle social permanent par la radicalisation des aides, la multiplication des intervenants, l'appropriation des clientèles.

Enfin, le Groupe d’Étude a préféré distinguer la Tutelle aux Prestations Sociales, stricto sensu, appliquée aux familles attributaires en difficulté, et la tutelle des adultes qui relève de méthodes sensiblement différentes, quoique participant d'une même optique de prévention. Bien que les réflexions dans leur ensemble aient concerné la tutelle des mineurs, le Groupe d’Étude n'a toutefois pas manqué d’évoquer les problèmes spécifiques à la tutelle des adultes - plus particulièrement ceux relatifs à une certaine confusion dans les textes instituant les tutelles, Des représentants de l’U.N.A.P.E.I., ayant participé aux dernières réunions de travail du Groupe d’Étude, ont accepté de rédiger une annexe consacrée à la tutelle des adultes, son application, les problèmes actuels et les perspectives d 'évolution.

Présentation du plan

Une remarque préalable sur la terminologie : les termes de prévention et de protection sont connotés de références à des compétences administratives ou judiciaires. Pour éviter toute confusion, lorsqu'ils seront utilisés dans cette acception restreinte, ils seront associés à des adjectifs précisant leur appartenance (exemple : protection socio-administrative…).

Première partie :

Elle s'attachera à établir des constats sur la population en tutelle, décrivant ses caractéristiques socio-économiques, ses difficultés psycho-sociales.

Elle définira les moyens à mettre en oeuvre afin, tout d'abord, d'éviter par une prévention globale fa création de situations de péril socio-économique, puis, en cas d'échec, de disposer, dans une seconde étape, de modes de résolution substituables à la tutelle, applicables selon la nature et le degré des problèmes familiaux qu'une phase d’évaluation mettrait en évidence.

Cette première partie tend essentiellement à éliminer du champ d’application de la mesure toute situation pouvant être prévenue, ou réglée par des voies se si tuant en amont de la protection judiciaire, laquelle doit demeurer circonscrite, réservée à la prise en charge de problèmes spécifiés. Ainsi, les tutelles dites économiques seraient exclues de la mesure, correspondant à des situations d'endettement sans problème associé d’incapacité parentale.

Deuxième partie :

Elle aura pour objet, en ce qui concerne la mise en oeuvre de la mesure de Tutelle aux Prestations Sociales, de tirer les conséquences des conclusions précédentes, en relation avec un examen critique des textes législatifs et réglementaires.

Le champ de la Tutelle aux Prestations Sociales ayant été précisé, en référence à sa clientèle et à la nature des situations à prendre en charge, il y a lieu de se demander si le cadre juridique, les procédures judiciaires, l'organisation des services et les pratiques éducatives sont adaptés à leurs objectifs ?

L'analyse approfondie des différentes phases de la tutelle - décision, application, contrôle - et des rôles des intervenants - juges des enfants, tuteurs, délégués, administration - devrait permettre ainsi de définir et de cerner la tutelle comme mesure d'aide à la maintenance des familles, s'inscrivant dans le cadre de la protection socio-judiciaire qui doit demeurer un domaine spécifique étroitement délimité.

Cette optique peut conduire à des aménagements de la mesure.

Troisième partie:

Elle portera sur les limites de. la tutelle, sur les contraintes qui déterminent la portée de la mesure.

Seront ensuite abordés les contrôles - et les responsabilités qui s'exercent au niveau des services et des personnels (agrément, habilitation), du financement, de l'exécution de la mesure.

Enfin, on s'interrogera sur les régulations prévues, ou à encourager, qui seraient de nature à moduler les structures et les pratiques en fonction des besoins, à garantir les droits des familles en tutelle et leur défense.

Quatrième partie:

En conclusion, el le traitera des perspectives de la tutelle, et présentera les positions de fond adoptées par le Groupe d’Étude.