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Collection « Les sciences sociales contemporaines »

La tutelle aux prestations sociales (1980)
Avant-propos


Une édition électronique réalisée à partir du document de Robert ALLEE, Michèle COLARD et Gaston FEDOU, La tutelle aux prestations sociales. 1980, 362 p. Paris: Les Publications du C.T.N.E.R.H.I. Centre technique national d'études et de recherches sur les handicaps et les inadaptations.

Avant-propos

par Gaston FEDOU

Comme toute constitution, toute institution est soumise à 1'épreuve du temps. N'était-il pas conforme à la nature des choses que la tutelle aux prestations sociales, si proche par essence, des réalités familiales, sociales et économiques, fût éprouvée plus qu'une autre en cette période d'accélération extraordinaire des évolutions, des transformations qui caractérise notre temps ?

Sa mère est la tutelle aux allocations familiales dont on connaît la genèse. Instituée par la loi du 22 août 1946 et le décret du 10 décembre 1946, celle-ci reposait sur un double fondement: une atteinte aux droits des parents d'une part, la protection des enfants d'autre part. C'est pourquoi elle ne pouvait être confiée dans son prononcé qu'à l'autorité judiciaire. Le droit pour les parents de percevoir les avantages pécuniaires liés à 1'existence et à 1'entretien des enfants relève de 1'autorité parentale ; ni le père ni la mère ne peuvent donc d'eux-mêmes en confier la gestion à quiconque ; seul le juge peut attribuer ce droit à une autre personne ; et s'agissant de leurs enfants, il était naturel qu'une telle décision fût confiée par le législateur de 1'époque au magistrat nouvellement apparu depuis le 2 février 1945 sur la scène judiciaire, le juge des enfants.

Ainsi vécut la tutelle aux allocations familiales pendant une quinzaine d'années, avec des sorts divers selon les départements : très développée dans certains, elle était rarement appliquée dans d'autres, et souvent pour des raisons très difficiles à élucider. Mais ce qui, dès 1960, commençait à frapper, voire à inquiéter juges des enfants, travai1 leurs sociaux et éducateurs, était 1'uti1isation étrange des textes : de moyen de protection des enfants en raison de la déficience des parents, la tutelle devenait de la part des autorités saisissantes un moyen offert aux créanciers, notamment aux offices d'habitations à loyer modéré, pour obtenir 1'assurance du paiement des loyers impayés, sous la menace implicite de voir parents et enfants expulsés du logement occupé.

Lors de la préparation de la loi du 18 octobre 1966, on pouvait légitimement espérer la mise en oeuvre d'une enquête préalable auprès du juge des enfants et des praticiens. Vingt années d'expérience de la tutelle aux allocations familiales auraient sans doute permis d'adapter les textes sur la tutelle aux prestations sociales aux exigences d’une protection assurée des droits des parents et des enfants, face aux pressions dont ils faisaient l'objet.

Il n'en a rien été : dans le texte de base (article L.551 du Code de la Sécurité Sociale), le mot "allocation'' est seulement remplacé par celui de "prestation". Sans doute 1'intervention et la nécessaire collaboration de trois ministères ne sont-elles pas étrangères à cette regrettable faille, quand on sait les difficiles mises au point d'un texte préparé au sein d'un seul ministère.

À part quelques réformes de détai1, 1'institution nouvel le qui a étendu considérablement 1' assiette des avantages sociaux pouvant être mis en tutelle continue à vivre sur les mêmes bases que l'ancienne tutelle aux allocations familiales. L'article ler de la loi du 18 octobre 1966 est venu étendre aux adultes une tutelle spéciale portant principalement sur les allocations d'aide sociale et les avantages de vieillesse en confiant cette compétence au juge d'instance.

En dépit de quelques remarquables études parues sur la question, n’était-il pas dès lors devenu opportun de réunir un groupe de travail pour tenter un bilan ? La réflexion et la confrontation de magistrats et de praticiens, membres du groupe, avec ce1les de personnes et d'organismes appelés à oeuvrer eux-mêmes soit pour éviter 1a tutelle, soit pour 1a mieux conduire ne pourrait être que fructueuse. C'est à l'initiative du Ministère de la Justice (Direction de 1'Éducation Surveillée) et sous 1'égide du Centre Technique National d’Études et de Recherches sur les Handicaps et les Inadaptations qu'au cours des années 1978 et 1979 un tel groupe d'études, constitué de personnalités de toutes obédiences, a tenu une quinzaine de réunions de travail qui ont abouti au présent rapport.

Son examen ne peut laisser indifférent un lecteur averti : n'est-il pas opportun qu'une étude approfondie de la situation familiale soit menée en commun par tous les travailleurs sociaux de base, voire en liaison parfois déjà avec les services de tutelle eux-mêmes, avant la saisine du juge des enfants ? Comment canaliser et réduire les requêtes abusives des offices d'H.L.M. relatives aux dettes de loyer ? Que faire à l'égard de la tutelle à 1'allocation-logement ? Plus généralement, comment éviter 1'endettement comme seule cause de la tutelle et comment mettre un terme à l'utilisation délibérée de la tutelle aux prestations sociales en tant que système de recouvrement des dettes ?

L'initiation des travailleurs sociaux à la relation par l'argent et à la gestion budgétaire, 1'intervention auprès des parents de consei1lères en économie familiale et de travailleuses familiales ont apparu au groupe comme essentielles ; et celui-ci s'est demandé si la sectorisation médico-sociale, en liaison avec les services de tutelle, ne pouvait aider les services sociaux polyvalents de base.

Ne serait-i1 pas opportun d'instituer une organisation collective du règlement des dettes sous 1'autorité du juge d'instance incluant 1'ensemble des créances en fonction de la situation socio-économique du débiteur ?

Ne conviendrait-il pas d'utiliser en faveur des familles, préalablement (et non postérieurement) à la tutelle aux prestations sociales, les aides financières sociales de tous ordres ? Comment donner plus de crédit aux services et organismes sociaux qui sont nés ces dernières années pour aider les familles en arriéré de loyer et favoriser le recrutement de conseillères en économie familiale dans les services sociaux polyvalents ?

Sur le plan judiciaire, la tutelle aux prestations sociales ne constitue qu'un des domaines de compétence du juge des enfants, lui-même souvent débordé par d'autres tâches qui, dans la plupart des tribunaux de grande instance, ne relèvent pas toujours de sa spécialité. Ne convient-il pas, dans ces conditions, que les situations qui lui sont soumises aient été mûrement réfléchies et que soit évitée toute improvisation tant au plan de l'audience elle-même qu’à celui de la mise en oeuvre pratique de la mesure ? La personnalisation des causes est le propre de la juridiction des mineurs. Est-elle suffisamment assurée en notre matière ? Que ce soit au niveau du tri et de l'orientation des cas à soumettre ou soumis au juge des enfants, que ce soit au niveau de la préparation de la décision, du déroulement des audiences, de la rédaction des motifs, de la notification des ordonnances ?

L'action du délégué à la tutelle est très spécifique et tourne autour de deux axes essentiels : 1a rééducation des parents au plan principal de la gestion budgétaire, la conquête de 1eur autonomie socio-économique. Cette action s'apparente à celle des travailleurs sociaux et éducateurs de 1'éducation en milieu ouvert ; mais s'y apparente seulement ; i l en résulte une articulation nécessaire de la tutelle aux prestations sociales avec d'autres formes de rééducation, notamment 1'action éducative en milieu ouvert, administrative ou judiciaire ; d'où la nécessité d'une information et d'une formation des administrateurs des Directions Départementales de 1'Action Sanitaire et Sociale, des juges des enfants, des juges d'instance et des délégués à la tutelle au coude à coude avec les autres travailleurs sociaux.

De toute manière, force est de constater qu’un nombre considérable de contraintes de tous ordres, les contrôles réglementaires judiciaire et administratif, la sauvegarde même des droits des parents limitent le nombre et freinent 1e développement des tutel1es aux prestations sociales ; 1a conservation des cas par des services déjà saisis à d'autres titres n'est pas non plus étrangère à ce freinage. Mais dans cette oeuvre d'ensemble, les rôles respectifs des magistrats et des directeurs départementaux d'aide sociale ne mériteraient-ils pas d'être davantage précisés ?

En particulier, sur le plan financier, si l’on croit à la tutelle, est-il indispensable que 1’on en reste au mode de financement actuel stéréotypé d'un nombre déterminé de familles par délégué ? Ne faut-il pas envisager d'autres modalités ? Ne faut-il pas élargir en fait le domaine et l'ouverture de la commission départementale des tutelles au sein de laquelle il n'apparaît pas que le souci éducatif des parents et des enfants ait toujours voix prépondérante ? Si cette commission a, par définition même, un caractère trop administratif, n'est-ce pas, malgré tout, en son sein que devraient être évoquées et confrontées, après discussion et essais préalables, les expériences de gestion budgétaire à finalité éducative des dé1égués des différents services de tutelle du département, voire d'autres départements ?

Car, loin de tout contrôle social abusif, c'est bien vers cette finalité éducative que doivent tendre tous les efforts dans le respect des personnalités en présence. Ce respect doit être favorisé par la désignation d'un avocat appelé à assister les parents ou 1es bénéficiaires des prestations.

Et l'aide judiciaire devrait, en matière de tutelle aux prestations sociales, être systématiquement et d'urgence accordée, que ce soit devant le juge des enfants ou devant le juge d'instance, juridictions dont la dualité doit être maintenue. N'est-il pas opportun enfin que le juge d'instance désigne le même tuteur pour la tutelle civile ordinaire des incapables majeurs et la tutelle spécialisée ? Le financement de cette tutelle des adultes doit être examiné de près et traité dans son ensemble et de toute urgence en fonction des équipements locaux créés, à créer ou à développer.

Voir les services de tutelle sortir de leur isolement n'est-il pas un mouvement qui s'impose de manière impérative ? Il dépend des services de tutelle eux-mêmes, des dé1égués à la tutelle, mais aussi des services sociaux de secteur, des éducateurs des services sociaux spécialisés proches des juges des enfants. Le moment n'est-il pas venu d'une collaboration étroite, sur le tas, au cas par cas, pour le meilleur sort de tous ? Co1laboration à la base ne signifie ni confusion, ni fusion. Elfe est la garantie du maintien de la fonction sociale elle-même dans ce que, loin d'un contrô1e pesant et envahissant, elle conserve de noble ; parce que, sachant quand il le faut, s'oublier pour préparer et laisser à d'autres une place déjà occupée, elle se grandit elle-même en accomplissant sa vraie mission.

Si 1'étude du rapport présenté par le groupe de travail du C.T.N.E.R.H.I. sur la tutelle aux prestations sociales est abordé dans un tel esprit, nul doute qu'il peut constituer une pierre importante de 1'édifice qui se construit tous les jours d'une institution appelée par son essence à s'adapter constamment aux modifications sociales et économiques qui imprègnent quotidiennement notre époque.

Gaston FEDOU



Retour au texte de l'auteur: Jean-Marc Fontan, sociologue, UQAM Dernière mise à jour de cette page le samedi 11 avril 2009 8:29
Par Jean-Marie Tremblay, sociologue
professeur de sociologie au Cégep de Chicoutimi.
 
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