“Une réserve de 2,3 milliards
ou un déficit cumulé de 5,8 milliards ?
Qui a raison : le Vérificateur général
ou la ministre des Finances ?”

Montréal : Texte inédit, non publié, novembre 2008.

Dans une mise à jour budgétaire présentée le 4 novembre dernier, la ministre des Finances a affirmé disposer d’une réserve de 2,3 milliards de dollars qui permettrait de réaliser l’équilibre budgétaire au cours des années 2008-2009 et 2009-2010 en utilisant 1,2 milliard de cette réserve en 2008-2009 et 1,1 milliard en 2009-2010. Le Vérificateur général du Québec a immédiatement déclaré que les calculs de la ministre violaient l’esprit de la Loi sur l’équilibre budgétaire et qu’aux fins de cette loi il fallait constater un déficit cumulé de 5,8 milliards de dollars en date du 31 mars 2007. Qu’en est-il ?

Une réserve de stabilisation

Le budget présenté en mars 2008 faisait état de surplus budgétaires pour les années 2006-2007 et 2007-2008, à partir desquels des montants respectifs de 1,3 et 0,5 milliards de dollars étaient affectés à la réserve budgétaire. L’utilisation de cette réserve de 1,8 milliard devait permettre de résorber les déficits prévus de 1,4 et 0,4 milliard des deux années suivantes (voir le Tableau 1) [1].

Dans la mise à jour de novembre 2008, le solde budgétaire de 2007-2008 a révélé un surplus additionnel de 0,5 milliard (484 millions) [2] provenant principalement de profits supplémentaires d’Hydro-Québec. C’est ce montant dont la ministre des Finances a dit qu’il était caché « dans sa sacoche à double fond ». Ajouté à la réserve de 1,8 milliard prévue en mars, il en a porté le solde à 2,3 milliards, disponibles pour éponger les déficits révisés de 1,1 milliard de chacune des deux années suivantes et verser 0,1 milliard (132 millions) au Fonds des générations en 2008-2009 (voir le Tableau 2) [3].

L’application d’une loi non adoptée

On constate que la réserve budgétaire joue ici un rôle de stabilisation budgétaire sur l’horizon du cadre financier. Elle sert également à alimenter le Fonds des générations. Or ces deux dispositions, que vise à introduire le projet de loi 85 déposé le 13 mai 2008 mais qui n’a pas été adopté par l’Assemblée nationale, sont contraires à la législation actuelle. Celle-ci limite l’utilisation de la réserve budgétaire à des projets d’immobilisation ou à des projets à durée déterminée et en interdit l’utilisation à des fins de maintien de l’équilibre budgétaire, sauf dans des circonstances exceptionnelles. Elle limite par ailleurs les sources possibles d’alimentation du Fonds des générations aux redevances sur l’eau, aux profits provenant des exportations d’électricité, aux produits de la vente d’actifs et aux revenus de ses placements. C’est pourquoi le Vérificateur général reproche au gouvernement d’agir comme si le projet de loi avait été adopté et de contrevenir ainsi aux lois actuelles :

Comme ce projet de loi n’a pas été adopté, il ne peut donner lieu à une autorisation législative pour affecter la réserve au maintien de l’équilibre budgétaire dans le respect de l’esprit de la loi actuelle. De même, il ne peut donner lieu à une autorisation législative pour prélever des sommes en faveur du Fonds des générations à même le Fonds consolidé du revenu et une réserve de stabilisation. [4]

Le projet de loi 85, ou Loi modifiant la Loi sur l’équilibre budgétaire et d’autres dispositions législatives, fait suite aux recommandations d’un groupe de travail sur la comptabilité gouvernementale mis sur pied au printemps 2007, qui a déposé son rapport en novembre 2007[5]. Ce rapport est à l’origine de l’importante réforme comptable immédiatement entrée en vigueur le mois suivant, qui a pour effet d’intégrer dans le périmètre comptable du gouvernement des organismes comme les réseaux de la santé et de l’éducation et de fonder la comptabilité gouvernementale sur le respect des principes comptables généralement reconnus (PCGR). Il propose aussi de revoir, en fonction de ces principes, le calcul du solde cumulé aux fins de la Loi sur l’équilibre budgétaire en date du 31 mars 2006 et de mettre ce solde à zéro en date du 1^er avril 2006.

Le solde cumulé aux fins de la Loi
sur l’équilibre budgétaire

Depuis l’adoption en 1996 de la Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire, devenue en 2001 la Loi sur l’équilibre budgétaire, le solde cumulé de chaque année est établi en ajoutant le solde courant au solde cumulé de l’année précédente. Selon la comptabilité du gouvernement, le solde cumulé en date du 31 mars 2006 était un excédent de 192 millions de dollars (voir le Tableau 3)[6].

     (L’excédent cumulé est mis à zéro en date du 1^er avril 2006)

Une réévaluation de ce solde a été effectuée par le Vérificateur général dans son rapport de vérification des états financiers du gouvernement pour l’année 2005-2006 [7], soumis en octobre 2006. À partir des conventions comptables généralement reconnues, il l’établissait à un déficit cumulé de 5,3 milliards (voir le Tableau 4) [8].

Répondant à une demande de l’Assemblée nationale à la suite du dépôt du projet de loi 85, le Vérificateur général produisait en juin 2008 une nouvelle évaluation du montant du déficit cumulé qu’il établissait à 5,8 milliards en date du 31 mars 2007. Tel qu’indiqué au Tableau 5 [9], l’augmentation de 0,5 milliard par rapport à l’évaluation du solde en date du 31 mars 2006 est le résultat :

- du surplus budgétaire aux fins de la Loi sur l’équilibre budgétaire, de 109 millions pour l’année 2006-2007, établi selon les PCGR par le ministère des Finances [10];

- d’un déficit additionnel de 607 millions qui aurait été pris en compte si les PCGR avaient été respectés entre le 1^er avril 1998 et le 31 mars 2006.

- de l’ajout du montant de 1 300 millions affecté à la réserve budgétaire au 31 mars 2007;

- de l’ajout du surplus courant de 1 650 millions de l’année 2007-2008;

- de la déduction du versement des revenus de 449 millions dédiés au Fonds des générations [12].

Le gouvernement quant à lui avait d’ores et déjà, dans les documents budgétaires de mars 2008, mis à zéro le solde cumulé au 1^er avril 2006 et établi à 109 millions le solde cumulé au 31 mars 2007, soit le montant du solde budgétaire de l’année courante (2006-2007) [13], alors que le projet de loi 85 qui proposait ce changement n’avait pas été adopté. Dans la cohérence des calculs gouvernementaux, ce montant demeure inchangé au 31 mars 2008, puisque le solde budgétaire aux fins de la loi sur l’équilibre budgétaire, tel qu’établi par le ministère des Finances, a été nul pour l’année 2007-2008 [14].

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Comme on le voit, le différend qui a surgi entre la ministre des Finances et le Vérificateur général à la suite du dépôt de la mise à jour budgétaire du 4 novembre 2008 ne se mesure pas à l’écart entre le montant de 2,3 milliards de la réserve budgétaire dont se réclame la ministre et le montant de 5,8 milliards du déficit cumulé en date du 31 mars 2007 alors évoqué par le Vérificateur général. Mesurant des entités différentes, ces montants ne sont pas comparables.

Si le projet de loi 85 avait été adopté, le gouvernement aurait pu procéder en toute légalité à la création d’une réserve de stabilisation budgétaire et à l’affectation de versements au Fonds des générations à partir du Fonds consolidé du revenu et de la réserve budgétaire. Le solde cumulé aux fins de la Loi sur l’équilibre budgétaire aurait été mis à zéro en date du 1^er avril 2006 dans le cadre d’une comptabilité gouvernementale conforme aux principes généralement reconnus réclamés depuis longtemps par le Vérificateur général et aucune vague n’aurait été soulevée.