Une véritable psychose du remboursement de la dette publique a envahi le Québec. À 118 milliards de dollars en 2006, soit 43% du Produit intérieur brut (PIB), cette dette aurait atteint un seuil critique. Elle imposerait un fardeau annuel insoutenable en frais d’intérêts, qui réduirait à néant la marge de manœuvre du gouvernement et compromettrait les programmes sociaux. Elle serait d’autant moins justifiée que les trois quarts en seraient attribuables à l’accumulation, au fil des ans, de déficits budgétaires réalisés pour effectuer des dépenses courantes, désignées comme des « dépenses d’épicerie », et non pour l’acquisition d’immobilisations, c’est-à-dire de biens durables comme des routes et des immeubles par exemple, pour lesquels des emprunts à long terme sont justifiés par leur utilisation sur une période équivalente à la période de remboursement. Elle reporterait sur les générations futures le financement de dépenses dont profiterait la génération actuelle et créerait ainsi une iniquité et un conflit entre générations. Le péril serait d’autant plus grand dans un contexte de déclin démographique et de vieillissement de la population. 

Le ton a été donné par le gouvernement fédéral qui, grâce à d’énormes surplus budgétaires successifs, provenant en particulier du siphonage des fonds de la caisse de l’assurance-emploi, a réduit de 81 milliards en neuf ans sa dette représentant les déficits cumulés, qui était ainsi ramenée de 563 milliards en 1996-1997 à 482 milliards en 2005-2006. Au Québec, au cours de cette période, on se préoccupait essentiellement de réaliser le nouvel objectif de l’équilibre budgétaire, auquel avaient souscrit tous les participants à la Conférence sur le devenir économique et social du Québec de 1996. La Commission sur la fiscalité et le financement des services publics, créée par le premier ministre Lucien Bouchard et présidée par le futur président du Mouve­ment Desjardins, Alban D’Amours, avait rejeté cette même année l’idée de créer un Fonds de remboursement de la dette [1]. Un consensus existait à l’effet que le poids relatif de la dette diminuerait de lui-même avec la croissance de l’économie si on mettait fin aux déficits budgétaires chroniques du gouvernement. Mais cela n’a pas empêché l’idée d’une réduction nécessaire de la dette de faire son chemin, d’abord sous le gouvernement péquiste de Bernard Landry, mais surtout à partir de l’arrivée au pouvoir du gouvernement libéral dirigé par Jean Charest en avril 2003, qui en faisait un fer de lance de sa politique. 

Il va sans dire que l’initiative du manifeste Pour un Québec lucide, publié en octobre 2005 et signé notamment par l’ex-premier ministre Lucien Bouchard, a contribué à promouvoir cette idée sur la place publique. Présentation alarmiste des grands périls auxquels ferait face une population québécoise caractérisée comme insouciante, entêtée, farouchement opposée au changement et qui s’obstinerait à ne pas le reconnaître, ce manifeste propose notamment de financer la réduction de la dette publique par une hausse des tarifs d’électricité. C’est aussi ce que propose une étude réalisée au début de 2006 par le Mouvement Desjardins et le Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO), préfacée par le président du Mouvement Desjardins, Alban D’Amours [2]. Il est intéressant de remarquer qu’Alban d’Amours, qui dirigeait la Commission sur la fiscalité et le financement des services publics au milieu des années 1990, et Lucien Bouchard qui avait créé cette commission, défendent désormais une position diamétralement opposée à celle qui avait été l’objet du consensus de 1996, auquel ils avaient présidé. 

C’est au gouvernement libéral de Jean Charest qu’est revenue l’initiative de donner concrètement suite à la proposition alors rejetée d’un fonds de remboursement de la dette, en créant à cette fin en 2006 un « Fonds des générations », destiné à être alimenté principalement par des redevances sur l’eau imposées à Hydro-Québec, dont il faudrait être naïf pour croire qu’elles ne se traduiront pas tôt ou tard en hausses des tarifs d’électricité. Il n’est pas inutile de rappeler que cette taxe déguisée à la consommation s’inscrit dans la même optique que les propositions mises de l’avant par les « lucides », d’une hausse des droits de scolarité et d’une « réforme majeure de la taxation » frappant davantage la consommation et moins les revenus, en d’autres termes la mise en place d’un régime fiscal plus régressif. Les apôtres de la réduction de la dette publique ne semblent pas s’émouvoir de la hausse à prévoir de la dette privée des individus qui seront frappés par les mesures qu’ils mettent de l’avant, une dette privée qui atteint déjà des sommets historiques en pourcentage du revenu disponible. 

Mais ils dépensent beaucoup d’énergie à tenter de nous convain­cre de leur point de vue en mettant en exergue tous les affres de notre situation relative par rapport à l’Ontario, au reste du Canada, etc., pour annoncer le désastre vers lequel nous nous dirigerions à coup sûr. Ils dressent le spectre des « huissiers frappant à notre porte d’ici quelques années », de la « menace qui guette nos rêves et surtout ceux de nos enfants ». Ne lésinant pas avec les mots, l’économiste Pierre Fortin est allé jusqu’à déclarer que le vieillissement de la population mettrait le Québec « à feu et à sang ». 

Loin de nier l’importance de la dette du Québec, mais sans en dramatiser l’ampleur puisqu’elle se situe dans la moyenne des pays de l’OCDE et qu’elle est largement compensée par des actifs, il faut plutôt la voir comme une situation de fait et une contrainte incontournable dont il faut chercher à disposer de la meilleure manière. Oui, la dette du Québec est élevée. Oui, ce serait mieux s’il n’y en avait pas ou si elle était moins élevée. Mais la dette étant là, que faire ? Sacrifier de rares et précieuses ressources pour s’acharner à vouloir la réduire, alors que la croissance du PIB en réduit le poids relatif beaucoup plus rapidement et efficacement ? Poser la question n’équivaut-il pas à fournir la réponse ? 

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Le débat public sur l’opportunité de rembourser la dette est grevé d’un lourd handicap en raison de la grande complexité de la question et de ce que l’absence généralisée de connaissances au sein de la population quant à ses aspects techniques donne aux dirigeants politiques et aux « experts » un avantage décisif dans la défense de leur point de vue. L’objectif de ce livre, comme son titre l’indique, est de soutenir un point de vue tranché sur la question, frontalement opposé à celui qu’on tente à grands renforts de démagogie et de désinformation d’inculquer à l’opinion publique. Mais il vise tout autant à aider le plus de gens possible à faire connaissance avec les rudiments du monde peu accueillant de la dette publique et à avancer dans la compréhension des fondements du problème, condition sine qua non du débat démocratique. 

Comme il n’existe pas de solution magique à un problème complexe, j’annonce d’entrée de jeu que je convie les lecteurs et lectrices à un effort intellectuel. Je les assure que je ferai mon possible tout au long de ce livre pour leur simplifier la tâche et je les encourage à poursuivre la lecture jusqu’au bout, même si certains passages peuvent leur sembler rébarbatifs. Je reprends à mon compte les propos suivants de l’écrivain et philosophe Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) inscrits en exergue d’un chapitre de son célèbre ouvrage Du contrat social : « J’avertis le lecteur que ce chapitre doit être lu posément, et que je ne sais pas l’art d’être clair pour qui ne veut pas être attentif ».Visant le double objectif de la rigueur de l’exposé et de sa mise à la portée du plus grand nombre et éprouvant beaucoup de réticences à négliger l’un en faveur de l’autre, j’ai reporté les passages plus complexes dans des annexes dont la lecture peut être omise sans perte de continuité. J’invite par ailleurs ceux et celles à qui le domaine des questions abordées dans ce livre est moins familier à se reporter au besoin au glossaire-index des principaux termes utilisés qui se trouve à la fin du livre. 

Je remercie sincèrement les économistes Monique Audet de la FTQ et Pierre Beaulne de la CSQ pour leur lecture attentive du manuscrit et leurs précieux commentaires qui en ont permis l’amélioration. Je remercie aussi Monique Audet pour son aide dans la production technique du livre. 

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Le livre compte cinq chapitres. Le premier est un chapitre d’introduction à l’univers la dette. Il définit d’abord ses diverses composantes (dette directe, passif au titre des régimes de retraite, dette totale, dette découlant des dépenses d’immobilisations et des déficits cumulés). Il attire ensuite l’attention sur la différence entre le remboursement de la dette (remboursement annuel des emprunts qui viennent à échéance, dont le gouvernement s’acquitte en empruntant le montant nécessaire pour ce faire, conformément au principe : emprunter de Pierre pour rembourser Paul) et la réduction de la dette, en soulignant que la dette a plutôt tendance à continuer à augmenter, même lorsqu’on s’acharne à vouloir la rembourser. Puis il montre que la dette du gouvernement est la principale composante de la dette totale du secteur public qui comprend aussi les dettes des entreprises du gouvernement comme Hydro-Québec, la dette des municipalités, etc. Une brève section est consacrée à la part du Québec dans la dette fédérale, une question sur laquelle il faut se pencher en particulier en prévision de l’éventuelle accession du Québec à l’indépendance. 

Le deuxième chapitre, intitulé « Des mythes tenaces à démolir », répond d’abord aux déclarations alarmistes au sujet de la taille de la dette du Québec en montrant, sans minimiser son importance, qu’elle est dans la moyenne de l’OCDE, à un niveau comparable à celui de pays comme la Grande-Bretagne, les États-Unis, la France et l’Allemagne, et situe son origine dans les multiples avantages fiscaux dont bénéficient entreprises et revenus élevés. Il rappelle que la dette du Canada s’élevait à plus de 100% du PIB au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale et que ce rapport avait chuté à moins de 20% trente ans plus tard, sans aucun remboursement, par le seul effet d’une croissance du PIB plus rapide que celle de la dette, et montre que les remboursements annuels massifs de la dernière décennie n’ont contribué que pour 18% à la réduction du rapport de la dette au PIB, la part du lion, 82%, étant attribuable à la seule croissance réelle de l’économie et à l’inflation. Il montre que les sommes engagées dans la réduction de la dette sont largement supérieures aux économies d’intérêts réalisées grâce à ces remboursements. 

Il passe ensuite, à l’aide d’exemples illustrés par des tableaux, à l’analyse d’hypothèses semblables de réduction de la dette dans le cas du Québec pour montrer la futilité de ce type d’opérations et son coût énorme en ressources qui pourraient et devraient plutôt être destinées à des usages sociaux, comme la santé et l’éducation par exemple, ou au remboursement des sommes détournées de la caisse de l’assurance-emploi et au règlement du déséquilibre fiscal pour ce qui est du gouvernement fédéral. Il poursuit avec l’analyse de l’option du « Fonds des générations » retenue par le gouvernement libéral en mars 2006 aux fins du remboursement de la dette et montre qu’il s’agit d’un pur écran de fumée : avec une hypothèse très conservatrice de croissance du PIB, l’objectif établi par le gouvernement pour ce qui est du montant cumulé de ce fonds dans un horizon de vingt ans sera atteint à 78% grâce à la seule croissance du PIB, ne laissant que 22% à la contribution du fonds. 

Il en tire la conclusion que le prétendu conflit entre généra­tions qui proviendrait de l’existence de la dette est un leurre et que si un tel conflit existait, il serait bien davantage la conséquence du gaspillage de ressources investies dans le remboursement de la dette, le meilleur legs à laisser aux générations futures, et la meilleure dotation à offrir à la génération actuelle, étant les investissements en santé et en éducation qui sont la base de la richesse actuelle et future. 

Le troisième chapitre traite des notions de base de la comptabilité gouvernementale. On y trouve une analyse des diverses opérations financières du gouvernement : les « opérations budgétaires » (revenus et dépenses), les « opérations non budgétaires » (placements et investissements) et les « opérations de financement » du solde global des opérations budgétaires et non budgétaires qui se traduisent notamment par une augmentation ou une diminution de la dette. Même si certains passages de ce chapitre sont arides, on ne peut toutefois en faire l’économie si on veut pénétrer l’univers de la dette. Un résultat essentiel de cette démarche est la compréhension de ce que certaines dépenses budgétaires, comme les frais annuels d’amortissement des immobilisations et de financement des régimes de retraite, ont un caractère particulier dans la mesure où elles n’entraînent pas de sorties de fonds. Cela a une incidence déterminante sur les besoins financiers et par conséquent sur la variation de la dette. 

Le quatrième chapitre, intitulé « Les faces cachées de la dette », montre d’abord qu’en vertu de la réforme comptable entrée en vigueur en 1998, la dette peut augmenter et augmente effectivement, en dépit de l’atteinte de l’équilibre budgétaire, en raison des opérations non budgétaires que sont les investissements en immobilisations, les mises de fonds dans les sociétés d’État et les bénéfices non versés au gouvernement par ces sociétés, comme Hydro-Québec, qui l’obligent à emprunter les sommes équivalentes. Il se penche ensuite sur l’analyse de l’évolution de la dette depuis 1970 pour en dégager certains non-dits quant aux raisons de son « décrochage », le plus souvent attribué aux excès de dépenses courantes désignées de manière péjorative comme des « dépenses d’épicerie ». Il montre à quel point la prise en compte, graduelle d’abord puis intégrale à partir de 1998, des engagements du gouvernement à l’égard des régimes de retraite, a contribué à ce « décrochage », et comment des taux d’intérêt supérieurs au taux de croissance du PIB à partir du début des années 1980 ont favorisé la hausse du rapport de la dette au PIB. 

Un développement crucial de ce chapitre est la démonstration de ce que les normes comptables en vigueur depuis 1998 sous-évaluent systématiquement la dette attribuée aux dépenses d’immobilisations et surévaluent en conséquence la dette attribuée aux déficits budgétaires cumulés des années antérieures, transformant ainsi la « bonne dette » en « mauvaise dette. Suit une analyse du « vrai » contenu de la dette représentant les déficits cumulés qui démontre qu’une proportion importante de cette partie de la dette est constituée de la reconnaissance des engagements du gouvernement envers les régimes de retraite. La section suivante analyse les effets sur la dette de l’accumulation d’actifs dans le Fonds d’amortissement des régimes de retraite (FARR), constitué en 1993 aux fins de la capitalisation de ces régimes, et dans le « Fonds des générations » créé en 2006. Le chapitre se termine par une démystification de la prétention continuellement répétée à l’effet que le service annuel de la dette nous coûterait 7 milliards de dollars par année. Il démontre que ce sont 4,5 milliards et non 7 qui sortent effectivement des coffres gouvernementaux, le reste étant une simple charge fictive d’intérêts, imputée au service de la dette qui n’entraîne pas de décaissement. 

Le dernier chapitre, intitulé « Dette publique et marchés financiers », analyse d’abord l’incidence sur l’accroissement de la dette publique des politiques économiques entrées en vigueur à partir de la fin des années 1970 avec le tournant néolibéral, parmi lesquelles les importantes réductions d’impôt consenties aux entreprises et sur les revenus élevés, qui ont réduit les revenus de l’État et l’ont obligé à recourir à l’emprunt. La substitution de l’emprunt à l’impôt est apparue comme d’autant plus naturelle qu’elle a été dotée d’une justification théorique par la réactuali­sation néolibérale du « principe d’équivalence » entre l’emprunt et l’impôt énoncé par David Ricardo en 1817, selon qui les dettes d’un État « sont les dettes de la main droite à la main gauche dont le corps ne se trouve pas affaibli » et dont l’intérêt annuel « ne fait que passer des mains du contribuable dans celles du créancier de l’État ». 

Est ensuite mis en lumière le fait que dans le cadre d’un capitalisme considéré globalement, la dette publique ne saurait être vue uniquement comme un fardeau pesant sur l’économie. Son importante croissance, dans tous les pays, a puissamment contribué au développement mondial des marchés financiers. Aussi, est-il reconnu qu’une réduction significative de son volume aurait des effets néfastes sur les marchés financiers et sur la conduite de la politique monétaire. En somme, les marchés financiers ont un besoin vital d’importants volumes de la dette publique, plus précisément d’une dette publique financiarisée. Au-delà de la motivation officielle qui est celle des rendements escomptés sur les placements, il est donc justifié de s’interroger sur les motivations du gouvernement à accumuler de l’argent dans le « Fonds des générations » en guise de « remboursement » de la dette en intervenant sur les marchés financiers par l’intermédiaire de la Caisse de dépôt et placement. Le gouvernement contribue ainsi incontestablement à la solidité des marchés financiers, si faible soit cette contribution dans un premier temps, et il contribuerait au contraire à leur affaiblissement s’il procédait à des remboursements annuels qui auraient pour effet de retirer des titres des marchés financiers. 

La section suivante montre que la dette publique sert d’autant plus les marchés financiers et l’intensification de la capitalisation de l’économie qu’en raison de l’importance de son volume, elle est devenue un puissant levier d’imposition des politiques d’austérité budgétaire, de réduction des services publics, de leur tarification et de la privatisation du patrimoine collectif. La dernière section, intitulée « Que faire face à la dette  ? », rappelle que c’est la population travailleuse qui supporte le poids financier de la dette, alors que la couche favorisée de la société bénéficie des revenus d’intérêts versés sur les titres de cette dette, qu’elle a acquis en quelque sorte gratuitement grâce aux générosités de la politique fiscale envers elle, et souvent frauduleusement grâce à la complaisance de l’État à l’égard de l’évasion et de l’évitement fiscaux. 

Le chapitre se termine par un rappel des mesures évoquées au fil du livre quant à la nécessaire récupération des ressources fiscales dont l’État se prive par ses politiques et la non-application de la loi, et du non moins nécessaire refus de rembourser un sou de la dette, dans l’intérêt conjoint de la génération actuelle et des générations futures.