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Collection « Les sciences sociales contemporaines »

Une édition électronique réalisée à partir du livre de Gérard DUSSOUY, «“Afin que la réforme territoriale aboutisse et réussisse” ou la contribution d’un géographe.» Un article publié sur le blog de Michel Abhervé, Alternatives économiques.fr, 3 juillet 2014. [Autorisation formelle accordée le 8 janvier 2017 par l’auteur de diffuser ce texte en libre accès à tous dans Les Classiques des sciences sociales.]

Gérard Dussouy

Doctorat d’État en science politique, Agrégation de géographie
professeur émérite, Université Montesquieu à Bordeaux
membre du Centre Montesquieu de Recherche Politique (CMRP)

«“Afin que la réforme territoriale
aboutisse et réussisse”
ou la contribution d’un géographe


Un article publié sur le blog de Michel Abhervé, Alternatives économiques.fr, 3 juillet 2014.


Il est un avantage dans le débat ouvert sur la modification du découpage des régions et au delà sur la réforme territoriale. Avec son accord, je reproduis une contribution de Gérard Dussouy, Professeur émérite de géographie à l’université de Bordeaux, auteur d’une thèse en sciences économiques sur « Les régions françaises et l’Europe » (1973) qui m’apparait donner un éclairage intéressant, pouvant contribuer à la réflexion.


Il serait fort regrettable que la réforme territoriale engagée par le Président Hollande n’aboutisse pas, par faute d’impréparation d’un côté, et à cause des volontés d’obstruction, multiples et variées, de l’autre, tant la France a besoin d’être modernisée. Et de préparer de cette façon son intégration à l’Europe fédérale qui reste, par rapport à l’évolution du monde, et quoique l’on en pense aujourd’hui, la nécessité vitale de ce siècle. En dépit des discours nostalgiques et déconnectés du réel que l’on entend, d’une part, et à contre-courant des votations malencontreuses à son égard, mais circonstancielles parce que motivées par des sentiments qui lui sont étrangers, d’autre part. Afin que l’entreprise gouvernementale ne se termine pas par un fiasco, il conviendrait que l’on gomme du projet actuel ce qu’il contient de plus contestable (le redécoupage régional basé sur la fusion, bloc par bloc, de deux ou trois régions existantes ; le refus de dispersion éventuelle des départements entre les nouvelles régions; et l’abandon de la clause de compétence générale des régions qui aboutit à leur enlever toute initiative en matière d’investissement), et que l’on prospère sur ce qu’il offre de plus novateur et de plus susceptible d’améliorer l’administration de la France, en permettant, on peut l’espérer, de faire des économies, (l’intercommunalité, le redistribution des pouvoirs territoriaux et l’inclusion dans la région, mais accélérée dans le temps, du département).

Dans une perspective constructive, quelques remarques et quelques suggestions s’imposent donc.



Quatre critères
pour un découpage régional cohérent.

Tout d’abord, pour que les régions constituées soient viables et durables (et que l’on ne soit pas amené à les remanier sous peu ou dans quelques années), pour qu’elles forment le cadre idoine du développement local et des aménagements performants, et enfin pour qu’elles jouissent d’un soutien et d’une ferveur populaires indispensables à leur vitalité, il est nécessaire qu’elles satisfassent à quatre critères.

Ce qui n’est pas le cas du découpage régional tel qu’il est proposé aujourd’hui (Cf. carte ci dessous), comme on va le voir en examinant ces derniers.

1) La masse critique qui s’exprime en termes d’espace et de population. Elle doit dépasser un seuil minima pour que la région dispose d’un potentiel humain et économique suffisant. Ce qui n’est pas, par exemple, le cas du Limousin ou celui, tellement particulier, de la Corse. Mais elle doit être relativisée. La recherche de l’équilibre entre les régions, sachant que l’Ile de France, le Rhône-Alpes et le Nord-Pas de Calais sont nettement plus peuplés que les autres, ne doit pas entraîner une sur-extension de certaines régions du centre et du sud de la France, de faible densité. Comme cela se vérifie dans le projet actuel avec le cas aberrant du Centre-Poitou/Charentes-Limousin. Ou encore se traduire par des associations incongrues comme celle de la Picardie et de la Champagne.

2) La présence d’une métropole ou d’un pôle urbain au rayonnement incontesté. Car il faut l’admettre, aujourd’hui c’est la grande ville qui structure la région. Il est donc essentiel que celle-ci, dans son entier, se situe dans la zone d’attraction de sa métropole. Le nouveau statut conféré à la métropole justement est une initiative positive. Elle entérine une réalité. Alors pourquoi placer le Gard et Montpellier qui sont tournés vers Marseille dans la région commandée par Toulouse ? Et pourquoi ne pas retoucher aux limites de l’Ile de France et laisser de côté un département comme celui de l’Oise, qui est complètement dans l’orbite de Paris !

3) Une problématique rassembleuse ou un projet régional solidaire. À ce titre, il faut rappeler toute l’importance de la politique d’aménagement du territoire, perdue de vue aujourd’hui ou sacrifiée, dans le développement et l’organisation des régions. C’est une donnée essentielle à réhabiliter, parce qu’elle peut légitimer l’existence même d’une région. Ainsi, quand on examine, par exemple, les trois régions du Nord-est de la France, et que l’on s’interroge sur ce qui peut les rassembler, on se rend compte assez vite qu’il y a plus en commun entre la Champagne et la Lorraine, qu’entre celle-ci et l’Alsace. Mais ce serait plus vrai encore si l’on se décidait à aménager l’axe Saône-Mer du Nord (via la Moselle et la Meuse).Ce qui permettrait de revitaliser tout l’Est de la France. Quant à l’idée d’associer le Limousin (en particulier la Corrèze) avec le Centre, et l’Auvergne avec le Rhône-Alpes, dont le nom indique clairement où se trouve son centre d’intérêt, au lieu de réunir les deux régions, parce que leur potentiel commun serait insuffisant, elle va à l’encontre de toute logique de développement régional. Il est préférable, en effet, qu’un ensemble régional relativement faible puisse consacrer tous ses moyens à surmonter ses carences et à développer ses atouts plutôt que d’être morcelé, et que chaque pièce soit, chacune de son côté, marginalisée dans le nouvel espace où elle est incluse. Le Président de la région Auvergne, René Souchon, l’a bien compris quand il pronostique l’éclatement de sa région dès lors que les départements pourront choisir leur destinée. Il serait plus opportun de réunir le Limousin et l’Auvergne, avec la Lozère également, afin de gérer ensemble des problèmes communs qui sont ceux d’une moyenne montagne, le Massif Central. Et dont il y a peu de chances pour qu’ils soient un jour une priorité pour une autre métropole que Clermont-Ferrand !

4) L’ancrage historique et culturel. Tout en évitant, bien entendu, de tomber dans les errements séparatistes et sans qu’il soit question d’en revenir aux provinces de l’Ancien régime, il est préférable qu’un héritage historique puisse donner corps à une région et que des traditions culturelles puissent contribuer à la solidariser et à l’identifier. Sans que cela n’aille naturellement à l’encontre des logiques urbaines et territoriales constatables par tous. Or, le cas de Nantes et de la Loire Atlantique est une belle illustration de ce type de dilemme. Il met en lumière l’opposition entre un ethnocentrisme breton qui revendique Nantes pour lui seul, quitte à faire fi des liens économiques que cette ville a tissé depuis longtemps avec la Vendée, le Choletais, l’Anjou ou la Mayenne. Des « pays » qui, de surcroît, ont des rapports historiques forts avec la Bretagne. Un compromis sur l’organisation intérieure d’une grande région qui réunirait les cinq départements bretons, la Vendée, la Mayenne et l’ouest du Maine et Loire, sur la base de l’intercommunalité, et qui n’apparait pas inaccessible, devrait pouvoir rendre son existence possible.

Le respect de ces quatre critères implique que l’on ne cherche pas à réduire au maximum le nombre des régions (division par deux) comme on a pu y penser. Une idée qui semble avoir été abandonnée parce qu’elle aurait donné naissance à des régions démesurées. Il implique aussi que l’on n’hésite pas à démanteler certaines régions et certains départements. Ce que le plan gouvernemental n’ose pas faire, mais dont il suggère pourtant la possibilité dans le futur, en envisageant des procédures pour cela. Autant gagner du temps, en agissant dans ce sens dès maintenant.

Quatorze régions
pour la France métropolitaine et la Corse.

Compte tenu que le gouvernement français a prévu que la carte des régions proposée pourrait évoluer et qu’elle est susceptible d’être rectifiée (sauf dans le sens d’une augmentation de leur nombre, limité à quatorze) au cours des débats parlementaires à venir ou à l’occasion d’un nouveau train de lois, il serait souhaitable de tout faire pour que la cohérence du découpage régional soit améliorée.

C’est ce que nous nous permettons de suggérer avec les quatorze régions que nous présentons ici (voir carte en début d’article)

Du nord au sud et d’ouest en est, nous distinguerions :

- l’Artois-Flandre-Picardie (1). Cette région correspond à la zone d’attraction lilloise. Elle regroupe le Nord-Pas de Calais, la Somme et le nord de l’Aisne (Saint Quentin). Soit trois anciennes provinces, historiquement liées entre elles, et présentant bien des affinités économiques.

- la Normandie (2), telle qu’elle figure dans le plan gouvernemental, voit son identité culturelle reconstituée. Cependant, sa consolidation économique et territoriale nécessitera un renforcement de la structure est-ouest pour équilibrer l’influence parisienne sur la basse Seine.

- l’Ile de France (3) dont l’adéquation au réel (à savoir la très forte attraction parisienne) exigerait, ce qui n’est pas prévu, son extension au nord (Oise et sud-ouest de l’Aisne), vers le sud-ouest (nord de l’Eure et Loir) et vers le sud-est (Sens/ nord de l’Yonne).

- la Champagne-Lorraine (4) regrouperait deux régions aux caractéristiques économiques assez proches, en même temps qu’elle rassemblerait dans la perspective européenne de l’axe Saône-Mer du Nord, les pays meusans et mosellans français. Elle serait agrandie du sud-est de l’Aisne (Laon), et diminuée de la région de Langres. Sans véritable grande métropole, sa capitale pourrait être placée à Verdun, à mi-chemin de Reims et de Metz.

- l’Alsace (5), est une région économiquement et culturellement rhénane dont on comprend mal que l’on veuille son inclusion dans un ensemble régional relevant du bassin parisien. Sa fusion avec la Lorraine serait tout à fait artificielle et renvoie à la mythologie historique récente. Il convient, par contre, que le Territoire de Belfort la réintègre

- l’Armorique (6) a, à notre sens, le mérite de résoudre le dilemme analysé plus haut. Elle permet à Nantes de réintégrer la Bretagne sans que la métropole de l’ouest soit amputée de sa zone d’influence qui couvre la Vendée, l’ouest du Maine et Loire, et la Mayenne.

- le Val de Loire (ou Pays Ligériens) (7) correspond à la région du Centre (diminuée du nord de l’Eure et Loir) à laquelle s’agrégeraient le Poitou (Vienne et Deux-Sèvres), la Sarthe, l’est du Maine et Loire (Saumur) et l’ouest de la Nièvre. Il réunit de la sorte des petites provinces historiques assez proches dans le passé, mais il n’a pas de réel pôle structurant. Il reste à faire du fleuve l’axe d’identification de la région. - la

- Bourgogne-Franche Comté ou Burgondie (8) présente une unité naturelle et culturelle assez évidente, bien qu’il lui manque une métropole incontestée. Dijon en est néanmoins le pôle urbain le mieux situé, et comme pour la Champagne-Lorraine, l’axe Saône-Mer du Nord est ici celui de l’avenir. Cette réalité géographique entraîne que l’on serait enclin à inclure Langres et ses environs dans la région et à séparer de celle-ci, le val du Nivernais et la zone de Sens à l’ouest.

- l’Aquitaine (9). Il n’y a lieu, pour préserver la cohérence territoriale de cette région que de lui rattacher les deux départements charentais (une décision qui serait largement plébiscitée par les habitants de ces deux départements si l’on en croit les derniers sondages), au nord, et, éventuellement, les Hautes Pyrénées (afin de favoriser la création d’un pôle pyrénéen Pau-Tarbes, ou Béarn-Bigorre) au sud. - l’

- Auvergne-Limousin (10), à laquelle on ajouterait la Lozère, mérite d’exister pour elle-même, en raison de la problématique évoquée plus avant. Toute autre solution ne ferait qu’accélérer la désertification des départements de montagne qui seraient délaissés dans les nouvelles régions d’accueil.

- le Rhône-Alpes (11). Il n’y a pas de raison de modifier cette région qui a fait ses preuves, sauf à lui intégrer les Hautes Alpes si c’était le choix des habitants de ce département.

- la Gascogne-Haut Languedoc-(Roussillon) (13) recouvrirait toute la zone d’influence de Toulouse. Ce que ne fait pas le Midi-Pyrénées actuel, auquel seraient donc ajoutés l’Aude, les Pyrénées Orientales et l’ouest de l’Hérault. Mais, il n’y a pas de raison pour que la région s’étire excessivement à l’est, comme il est envisagé dans le projet actuel.

- la Provence-Bas Languedoc (13) se structurerait à partir de la zone d’attraction marseillaise et de l’unité économique, ainsi réalisée, du delta rhodanien (Provence actuelle plus Gard et est de l’Hérault).

- la Corse (14), tellement spécifique…


La répartition claire des pouvoirs territoriaux
pour faire des économies.

On peut spéculer à l’envi sur le meilleur découpage régional possible de la France. Mais, tant que l’on n’aura pas résolu la question des rapports entre les différentes collectivités territoriales, on risque de se retrouver avec des régions qui seront des « coquilles vides ». Il va de soi, en effet, pour que le pouvoir régional existe et vive vraiment, en toute plénitude, que le département doit perdre tout lien direct avec le pouvoir central pour être lui-même assujetti à la région. Ou se dissoudre en elle, comme cela semble être la décision qui a été prise puisqu’il est prévu que les compétences dévolues aux départements devraient être transférées soit aux régions, soit aux métropoles, soit aux intercommunalités, soit parfois à l’Etat. Et le processus, dont l’achèvement est fixé à 2020, gagnerait à être accéléré, comme certaines personnalités proches du gouvernement l’ont demandé.

Les pouvoirs territoriaux ne peuvent pas non plus exister et fonctionner sans une fiscalité adéquate. Sur ce point aussi, l’attente d’une réorganisation est grande. Si l’on souhaite que les territoires soient « les moteurs du redressement économique du pays », il faut permettre aux régions de relancer la politique d’aménagement du territoire, de disposer de capacités d’emprunt pour investir dans les infrastructures et les projets de développement. Et pour éviter les dérives, l’installation dans chaque région d’une cour des comptes, dotée d’un droit de regard et chargée de faire respecter des règles en matière d’emprunts, serait opportune.

Il va de soi que la carte des régions précède celle des intercommunalités, puisque la région constitue le cadre dans lequel doit opérer le « processus d’intégration » des 36 700 communes qui mettra fin à la dispersion actuelle, et historique, du premier échelon de l’organisation territoriale française. Cependant, dans la mesure où la mise en œuvre de cette intercommunalité entraîne, à la fois, la dissolution du département et le regroupement de plusieurs communes (pour atteindre le seuil d’au moins 20 000 habitants), il faut s’attendre à de longues palabres. Autant sur la répartition des compétences que sur les nouvelles limites territoriales. Dès lors, et toujours dans la perspective du développement local et de la politique d’aménagement, ne faudrait-il pas envisager la possibilité de constituer des « fédérations d’intercommunalités » ? Ce qui rappellerait la politique « des pays ».

L’objectif de la réforme territoriale est triple : simplifier l’administration territoriale de la France, relancer l’activité économique de la nation grâce à un nouveau dynamisme régional et local, faire des économies en réduisant le coût de fonctionnement des collectivités territoriales. Tout cela est loin d’être acquis d’avance. La simplification ne s’annonce pas aisée au niveau local parce que si le département a montré ses limites dans le temps de la modernité, il n’est pas sûr que l’intercommunalité soit le substitut suffisant. L’efficacité de la réforme régionale risque fort de se faire attendre en raison d’un découpage qui ne prend pas suffisamment en compte, c’est le moins que l’on puisse dire, des critères qui sont à la source de toute dynamique régionale. Enfin, le montant très discuté des économies espérées ne sera réel et conséquent que si la réforme des collectivités territoriales engendre, à leurs différents échelons, des réductions de personnels de grande envergure. Celles-ci vont de pair avec une réelle clarification des compétences.

Dans la situation très difficile où se trouve la France aujourd’hui, le drame serait que la situation des régions et des autres collectivités locales soit pire après qu’avant la réforme. Il faut donc souhaiter que tout soit mis en œuvre, avec toutes les corrections et tous les ajustements nécessaires, pour qu’elle réussisse parce qu’elle est indispensable.

Ces propositions rejoignent pour une large part celles que j’ai formulées, même si je demeure attaché à la Bretagne dans ses limites historiques pour des raisons qui ont surement une part d’irrationnel, et si reste interrogatif sur la place de certaines villes comme Angers et Montpellier dans le découpage proposé. Elles montrent en tous qu’en respectant le nombré de 13 régions continentales on peut un découpage plus sensé que la proposition présidentielle. Mais cela suppose deux choses qui manquent dans la démarche aujourd’hui, du temps pour confronter des propositions, échanger des arguments, et surtout ne pas se contenter du découpage actuel des régions, ni même de celui de  départements ce qui serait d’ailleurs cohérent avec la perspective de la disparition des conseils généraux

On voit en tous cas qu’il n’aurait pas été superfatoire de consulter les géographes pour rédiger l’étude d’impact.

Cet article a été posté le Jeudi 3 juillet 2014 dans la catégorie Géographie, Découpage des régions. Vous pouvez envoyer un commentaire en utilisant le formulaire ci-dessous.

Voir les commentaires à la suite de cet article sur le blog de Michel Abhervé :

https://www.alternatives-economiques.fr/blogs/abherve/2014/07/03/afin-que-la-reforme-territoriale-aboutisse-et-reussisse-ou-la-contribution-dun-geographe/



Retour au texte de l'auteur: Jean-Marc Fontan, sociologue, UQAM Dernière mise à jour de cette page le jeudi 26 octobre 2017 14:10
Par Jean-Marie Tremblay, sociologue
professeur associé, Université du Québec à Chicoutimi.
 
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