“Une police taillée sur mesure :
une réflexion critique.”

Jean-Paul Brodeur
Criminologue, professeur
Université de Montréal

— La réforme de la police : une brève rétrospective des efforts récents
— La police axée sur la résolution de problèmes et la police communautaire
— Évaluation de la police axée sur la résolution de problèmes

Conclusions
Post-scriptum
Bibliographie

[276]
[277]

L’étude des ouvrages parus sur l'efficacité de la police révèle au moins deux faits. D'abord, on a mené, depuis 1945, de nombreuses expériences en vue de réformer la police. Sherman et al. (1973) ont découvert que la première expérience de police en équipe (team policing) se situait à Aberdeen en Ecosse à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Depuis lors, si l'on en juge par les rapports de recherche, on a inlassablement multiplié les expériences, les projets pilotes et les réformes, chaque nouvelle vague d'innovation ayant sa propre étiquette et se proclamant le nouveau paradigme pour la police.

Ensuite, malgré l'exigence constante de nouvelles recherches évaluatives, il faut reconnaître qu'un grand nombre de ces recherches ont effectivement déjà été menées sur la police. Ces études vont d'évaluations des méthodes policières traditionnelles devenues classiques (Kelling et al., 1974 ; Greenwood et al., 1977 ; les résultats de ces évaluations ont été examinés par Skolnick et Bayley, 1986, p. 3-4 et Sherman, 1986, p. 359-362) aux évaluations des nouvelles expériences en matière de police. Dans cette dernière forme de recherche évaluative, le raffinement méthodologique et les aspects abordés peuvent varier considérablement (Cohen et Chaiken, 1972 ; Block et Anderson, 1974 ; Spielberger, 1979 ; Bennett, 1982 ; McElroy et al, 1993). Certaines études s'inscrivent dans un cadre rigoureux et reposent sur des méthodes expérimentales (Skogan, 1994 et 1990 ; McElroy et al, 1993 ; Bennett, 1990 ; Hornick et al., 1993), alors que d'autres se fondent davantage sur une connaissance solide, quoique largement intuitive de l'impact d'un programme (Skolnick et Bayley, 1986 ; Lambert, 1993) ou sur les résultats de sondages [278] d'opinion publique effectués au hasard et sur les entrevues menées auprès de participants à un programme (Murphy, 1993). Les résultats des recherche évaluatives ont été examinés périodiquement, quel qu'en soit le niveau de complexité (Sherman, 1986 ; Skolnick et Bayley, 1988 ; Green et Mastro-fski, 1988 ; Moore, 1992 ; Rosenbaum, 1994 ; Weatheritt, 1986 ; Reiner, 1994 ; Chacko et Nancoo, 1993). La lecture de ces ouvrages donne l'impression que la police évolue sensiblement ou, à tout le moins, que des efforts méthodiques sont déployés dans le but de réformer la police.

Selon Eck et Spelman (1987, p. 33), la police communautaire est née de la survivance de trois stratégies faisant partie d'une tentative peu concluante pour mettre en œuvre la police en équipe : les mini-stations de police, les patrouilles à pied et la surveillance collective du crime (community crime watch). Toutefois, il y a encore beaucoup plus à dire sur la relation entre le travail policier par équipes et l'évolution récente de la police communautaire et l'approche en résolution de problèmes (problem-oriented policing). En 1973, c'est-à-dire quatre ans avant la publication de l'ouvrage de Gold-stein intitulé Policing a Free Society (1977), auquel ont fait suite divers articles sur la police communautaire et l'approche en résolution de problèmes (Goldstein, 1979 et 1987), Sherman, Milton et Kelly avaient présenté sept études de cas sur des services de police qui tentaient de mettre sur pied la police en équipe. Si nous comparons les éléments de la police en équipe, tels qu'ils sont décrits par Sherman et al. (1973, p. 7), et les éléments de la police communautaire utilisés par Sko-gan (1993, p. 176, Tableau 9.1) et Hornick et al (1993, p. 312, Tableau 1) pour leur évaluation respective de la police communautaire aux États-Unis et au Canada, nous devons reconnaître avec Eck et Spelman (1987) que la police communautaire n'est qu'un vestige de la police en équipe. Nous ressentons également une forte impression de déjà vu. Par exemple, dans leur description du programme de police en équipe de Dayton, Sherman et al. (1973, p. 15) précisent que l'un des premiers objectifs de ce programme était : « de [279] produire une structure orientée vers la communauté qui serait adaptée aux différents modes de vie des quartiers » (C'est moi qui le souligne).

À la page suivante (Sherman et al., 1973, p. 16) on peut également lire : « La patrouille préventive devait être éliminée afin de permettre aux membres de l'équipe de faire des interventions orientées vers la résolution de problème. » (C'est moi qui le souligne).

Avant tout le battage publicitaire sur la police communautaire et l'approche en résolution de problèmes, la police en équipe englobait ces deux formes de police, tant sur le plan des innovations en matière de programme que sur celui de la stratégie, pour employer la distinction établie ultérieurement par Sparrow et al. (1990, p. 198-199). Néanmoins, Eck et Spelman (1987, p. 33) expriment l'opinion générale lorsqu'ils affirment que la police en équipe a été un échec (voir aussi Skogan, 1990, p. 123). Si l'on considère l'échec de la police en équipe, il semblerait que les services de police aient connu bien peu de succès depuis les années 70 dans leurs tentatives pour introduire ce type de réforme. Par conséquent, il est permis de supposer que, malgré tous les efforts consentis pour réformer la police, les choses ont très peu évolué et que l'on s'est contenté de donner un nouveau nom aux réformes avortées.

De nouvelles évaluations empiriques sur la police communautaire ou l'approche en résolution de problèmes ne modifieront pas sensiblement notre impression qu'en dépit de la multiplication actuelle des initiatives, « plus ça change, et plus c'est pareil ». J'estime que nous devons revenir aux plans de changement, tels qu'ils ont été formulés à l'origine, et analyser les concepts proposés afin de définir plus clairement notre marche à suivre. L'objet de cette analyse est essentiellement pragmatique : il s'agit de démêler les fils qui parcourent les projets de réforme de la police et de ne retenir que les plus prometteurs, le cas échéant. Comme toutes les [280] analyses conceptuelles, celle-ci est axée sur l'analyse de textes, et plus particulièrement sur le travail de Herman Goldstein.

Ce chapitre est divisé en trois parties. Nous explorerons d'abord les origines de la police communautaire et de l'approche en résolution de problèmes. Nous verrons ensuite en quoi la police communautaire diffère de la police axée sur la résolution de problèmes et de quelle façon elles peuvent être reliées. Nous étudierons enfin l'approche en résolution de problème en évaluant son impact.

La réforme de la police :
une brève rétrospective des efforts récents

Comme nous l'avons vu, l'expression « police d'orientation communautaire » (community-oriented policing) était déjà en usage au début des années 70. De fait, la plupart des expériences décrites par Skolnick et Bayley (1986) étaient à l'origine des tentatives pour remédier aux émeutes raciales des années 60 et ont vu le jour au début des années 70.

En réalité, le mouvement de réforme qui devait donner naissance à la police communautaire et à la police axée sur la résolution de problèmes a démarré au Royaume-Uni immédiatement après la guerre. Selon Sherman et al (1973, p. xii-xiv), les premières expériences de police en équipe ont été menées à Aberdeen, en Ecosse, et à Accrington, dans le comté de Coventry. Ces expériences portaient sur deux modèles différents de police en équipe. A Aberdeen, on a déployé des équipes de cinq à dix policiers, selon les besoins d'effectifs, dans différentes parties de la ville. À Coventry, on a fait appel à des unités locales de police (unit beat policing) : une équipe d'hommes demeuraient dans le même secteur et transmettaient les renseignements à un coordinateur qui en assurait la diffusion et coordonnait les activités de sorte qu'un secteur relativement étendu puisse être couvert par un [281] nombre réduit d'hommes. Il est important de souligner que ces premières expériences de police en équipe ont été entreprises par suite de pressions internes et non de pressions externes. L'expérience de Aberdeen avait pour objet de combattre le découragement, l'ennui et l'isolement des policiers qui patrouillaient seuls les rues désertes. À Coventry, la mise sur pied d'unités locales de police était une façon de remédier à une pénurie de main-d'œuvre.

Au début des années 60, le concept de la police en équipe a été introduit aux Etats-Unis. Le service de police de la ville de Tucson, en Arizona, et d'autres corps policiers de petites villes ont tenté de mettre en œuvre le système d'Aberdeen, qui a été abandonné en Angleterre en 1963. Le système d'unités locales de police a été étendu à d'autres corps policiers britanniques en plus d'avoir été adopté par plusieurs corps policiers américains sous le nom de « police de quartier en équipe » neighbourhood team policing). Selon Sherman et al (1973, p. xvi), le service de police de la ville de Richmond, en Californie, a tenté de combiner les systèmes d'Aberdeen et de Coventry.

En 1967, la Commission Katzenbach (Présidents Commission on Law Enforcement and the Administration of Justice) a recommandé l'adoption par les services de police du concept de la police en équipe, selon lequel les policiers affectés au travail de patrouille et d'enquête relèveraient d'un commandement unifié dont les attributions seraient suffisamment souples pour qu'il puisse s'occuper du problème de la criminalité dans un secteur déterminé. Plusieurs services de police ont suivi ces recommandations et fait l'expérience de la police en équipe. Selon la définition de Goldstein (1977, p. 63), ce concept consiste à attribuer à un groupe de policiers la responsabilité permanente de tous les services policiers dans un secteur d'opération. Dans ce contexte de décentralisation du commandement, le policier responsable d'une équipe d'un secteur devient le chef de police de ce secteur. Sherman et al (1973) décrit les expériences de police en [282] équipe menées dans sept villes américaines, c'est-à-dire deux petites villes (Holyoke, au Massachusetts, et Richmond, en Californie), deux villes de taille moyenne (Dayton, en Ohio, et Syracuse, dans l'État de New York), deux grandes villes (Détroit, au Michigan, et Los Angeles, en Californie) et, enfin, une mégapole, la ville de New York. Selon Sherman et al. 1973, p. 7), les éléments opérationnels de la police en équipe sont : 1. l'affectation géographique stable ; 2. l'interaction au sein de l'équipe ; 3. le regroupement géographique des équipes ; 4. la communication entre le service de police et la collectivité ; 5. des rencontres officielles avec des membres de la communauté ; 6. une participation effective de la communauté au travail de la police ; 7. le renvoi systématique d'un certain nombre d'affaires vers les organismes de services sociaux concernés. Les soutiens organisationnels sont : l'unité de supervision, la souplesse aux échelons inférieurs, la prestation unifiée de services et les fonctions combinées de patrouille et d'enquête. Lorsque nous nous attardons aux détails de la mise en œuvre de ces éléments généraux dans les villes qui ont servi à ces expériences, nous constatons que presque toutes les tactiques de la police d'orientation communautaire actuellement employées, comme les patrouilles à pied, les mini-stations de police, les visites à domicile et la surveillance collective du crime ont déjà été utilisées. Sherman et ses collègues présentent un bilan négatif de la police en équipe : « La police en équipe était un moyen d'atteindre un objectif, la création d'un style professionnel de patrouilles décentralisées. Cet objectif n'a été atteint dans aucune des ville étudiées. » (Sherman et al, 1973 :107)

Les chercheurs ont tenté d'identifier les principales raisons des résultats peu éblouissants, voire de l'échec complet, de ce système. On a d'abord constaté que les cadres chargés de l'administration des services au niveau intermédiaire, voyant leur pouvoir menacé par la police en équipe, ont entravé et, dans quelques cas, activement saboté les plans de mise en œuvre. Il faut également souligner que le but de Sherman et al. (1973) consistait uniquement à déterminer si la [283] police en équipe avait ou non été mise en place. Ils n'ont pas évalué son incidence sur les problèmes externes devant être résolus par la police.

À l'époque de cette expérience de la police en équipe, plusieurs villes américaines comme Oakland, Philadelphie et Seattle ont développé le concept de la surveillance de quartier, aussi connue sous le nom de « surveillance d'un pâté de maisons » (block watch), « surveillance d'appartements » (apartment watch), « surveillance du domicile » (home watch) et « surveillance communautaire » (community watch). Ce concept repose essentiellement sur la participation des citoyens à la protection de leur propriété en les encourageant à s'organiser et en les aidant à obtenir le matériel, les renseignements et l'expertise nécessaires. Bennett (1990) décrit l'évolution de ce concept aux Etats-Unis et son adoption au Royaume-Uni, où l'on a assisté à une multiplication des programmes de surveillance de quartier. Bennett (1990, p. 18-22) définit les éléments qu'il considère les plus importants dans la surveillance de quartier, éléments qui sont complétés par les éléments structuraux et organisationnels. Il voit également dans « nouvelle » police d'orientation communautaire, élaborée par Goldstein (1987), le fondement conceptuel et théorique de la surveillance de quartier. Bennett (1990, p. 26) considère en outre la patrouille orientée, la police en équipe et la « patrouille-contact avec le citoyen » (citizen contact patrol) comme la mise en pratique de la nouvelle police d'orientation communautaire.

L'étude de cette évolution révèle certains faits intéressants. Ainsi, la police en équipe devait à l'origine résoudre les problèmes internes de la police, comme le découragement des policiers et la pénurie de main-d'œuvre. Mais ces changements montrent de façon plus significative le niveau élevé d'incertitude associé à la conceptualisation de la réforme de la police, incertitude se reflétant dans l'indécision des administrateurs de la police quant à l'orientation à donner à leurs services. On peut saisir l'ampleur du malentendu [284] en comparant l'ouvrage de Bennett (1990) et celui de Eck et Spelman (1987), qui traitent de la relation entre la police en équipe et la police communautaire. Dans une perspective opérationnelle, Eck et Spelman (1987, p. 32-34) estiment que la police communautaire n'est guère plus que la mise en pratique de trois stratégies résiduelles d'un ambitieux projet de police en équipe qui n'a pas abouti : les patrouilles à pied, les mini-stations de police et la surveillance collective du crime. Il faut reconnaître que les évaluations de la police communautaire vont rarement plus loin que l'analyse de l'incidence de ces stratégies et de certaines variantes (Skogan, 1994 et Skogan, 1997). Bennett, en revanche, adopte une perspective conceptuelle et voit la police en équipe comme l'une des nombreuses mises en œuvre du concept de la police communautaire. Toutefois, Eck et Spelman (1987, p. 34) et Bennett (1990, p. 172) s'entendent à dire que la surveillance collective du crime n'a, à toutes fins utiles, aucune incidence sur le taux de criminalité. Elle peut tout au plus conférer un sentiment de sécurité aux collectivités et intensifier les communications entre la communauté et la police, ce qui rehausse l'image de la police et augmente la satisfaction professionnelle de ses membres. La plupart des études d'évaluation menées dans les différents secteurs où la police communautaire a été mise sur pied (Sadd et Grinc, 1993 ; Skogan, 1993 ; Murphy, 1993 a et b ; Hornick et al, 1993 ; Walker et al., 1993 ; Kennedy, 1993 ; Rizkalla et al., 1991) confirment l'impact limité des programmes communautaires de lutte contre le crime sur le taux de criminalité, voire sur le sentiment de sécurité des communautés visées. Par contre, Hornick et al. (1993) ont constaté qu'à Edmonton, la mise sur pied d'une police communautaire a entraîné une baisse importante des appels au service de police.

Les résultats des études évaluatives sont, dans l'ensemble, peu concluants et comme Pawson et Tilley (1994, p. 1) l'ont souligné, il est même difficile d'interpréter le langage contourné dans lequel ces études sont rédigées. Comme les réformateurs sont d'une impatience notoire lorsqu'il s'agit [285] d'obtenir des résultats et qu'ils n'hésitent pas à troquer la dernière panacée contre un nouveau plan, on s'est demandé, notamment depuis la publication de l'ouvrage de Goldstein (1990), si la police par résolution de problèmes coïncidait réellement avec la police communautaire et si la première pouvait combler les lacunes actuelles de la seconde, ce qui produirait des résultats plus concluants.

La relation entre la police communautaire et la police axée sur la résolution de problèmes a été établie de trois façons générales. Il y a d'abord ce que nous pourrions appeler la position différentielle. Représentée par Eck et Spelman (1987, p. 33) et par Goldstein (1990, p. 24), elle repose habituellement sur des fondements opérationnels. Nous avons déjà décrit la position d'Eck et de Spelman qui estiment que la police communautaire est un vestige de la police en équipe et que son incidence est sur les problèmes fondamentaux de la communauté négligeable. Bien que la police axée sur la résolution de problèmes dépende de la police communautaire et soutienne celle-ci, les deux notions ne sont pas synonymes (Eck et Spelman, 1987, p. 46). Goldstein (1990, p. 24) distingue deux orientations dans la vaste gamme de programmes visant la participation de la communauté. Selon la première orientation, un effort ambitieux, bien que peu structuré, s'impose pour tisser de nouvelles relations avec la totalité ou une grande partie de la communauté, considérée dans son ensemble. Goldstein semble peu convaincu du bien-fondé de cette démarche et soulève en fait plusieurs questions fondamentales sur sa viabilité. La seconde orientation consiste à faire participer les personnes touchées par un problème particulier à la résolution de celui-ci (Goldstein, 1990, p. 24-25). Goldstein juge cette approche plus prometteuse ; la communauté ne contribue que dans la mesure de ses possibilités à la résolution d'un problème particulier, et cette approche correspond davantage à une police axée sur la résolution de problèmes qu'à une police d'orientation communautaire. Goldstein (1990, p. 70-71) souligne que le rôle joué par la communauté est également limité lorsqu'il s'agit, par [286] exemple, d'établir les priorités en matière de résolution de problèmes.

La deuxième position est la position dite intégrante et conventionnaliste ; elle fut développée par Goldstein lui-même dans un article publié en 1987. Malgré un premier concert de critiques dirigées par Holdaway (1984), Manning (1984), Mastrofski (1984), Short (1994) et Wheatheritt (1983) contre la police communautaire aux Etats-Unis et au Royaume-Uni, Goldstein (1987, p. 8) propose une police communautaire qui « pourrait chapeauter une stratégie plus intégrée qui permettrait d'améliorer la qualité de la police ». Il affirme également que les « thèmes récurrents des derniers projets de police communautaire coïncident si bien avec les valeurs inhérentes à la police d'une société libre qu'on pourrait soutenir que l'étiquette elle-même la police communautaire est redondante » (Goldstein, p. 8). Ainsi, Goldstein ne semble pas se ranger de façon vraiment convaincue sous un parapluie qu'il considère comme une étiquette plus ou moins tautologique ; c'est pourquoi nous avons également défini sa position comme conventionnaliste. L'étiquette de police communautaire est au mieux une désignation conventionnelle qui pourrait se révéler stratégiquement utile. Dans l'ouvrage qu'il a écrit en collaboration avec Dennis Rosenbaum, John Eck semble également avoir renoncé à son ancienne position différentielle en faveur de l'approche intégrante et conventionnaliste (Eck et Rosenbaum, 1993).

La troisième position est fondamentalement pragmatique : sans égard aux considérations théoriques, un service policier vise en fait à l'intégration de la police communautaire et de la police axée sur la résolution de problèmes. C'est ce que la NYDP a fait dans le cadre de son projet CPOP, évalué par McElroy, Cosgrove et Sadd (1993). Sparrow (1988) a également tenté d'amalgamer la police communautaire et la police axée sur la résolution de problèmes.

[287]

Goldstein s'est rangé à l'opinion que l'étiquette de police communautaire devrait chapeauter tous les efforts déployés pour améliorer la qualité des services policiers, mais cette adhésion est demeurée conditionnelle. Le concept de police communautaire ne lui était acceptable que dans la mesure où il conduirait à une nouvelle manière de voir le rôle de la police et ne constituerait pas uniquement une autre étiquette à des fins de relations publiques. Nous nous proposons maintenant d'examiner si cette condition a été en fait remplie par la police communautaire et s'il était même possible à celle-ci de satisfaire à la condition de Goldstein.

La police axée sur la résolution de problèmes
et la police communautaire

Dans la présente section, nous tenterons de décrire la police communautaire et la police axée sur la résolution de problèmes à travers la lorgnette des avocats de cette dernière. Les défenseurs de la police communautaire ne semblent montrer aucune réticence à intégrer la police axée sur la résolution de problèmes. D'une manière générale, les propositions formulées par Goldstein (1987) ont été bien accueillies, et la plupart des définitions de la police communautaire (p. ex., Skogan, 1990 et 1994 ; Normandeau et Leighton, 1990) reconnaissent la nécessité d'étendre le mandat de la police de la façon proposée par Goldstein. Toutefois, certains défenseurs de la police axée sur la résolution de problèmes ne montrent pas le même enthousiasme pour toutes les caractéristiques de la police d'orientation communautaire.

Goldstein (1987, p. 8-10) définit les traits communs de la police communautaire comme étant le recours à une meilleure visibilité policière en vue de prévenir le crime et d'atténuer le sentiment de crainte. Dans cette vision, la prévention du crime par l'éducation et l'organisation de la communauté doivent participer aux initiatives de surveillance du crime, et l'intervention pour résoudre les problèmes perçus à [288] tous les niveaux relèvent de la police. La police communautaire suppose une meilleure communication entre les policiers et, dans le cas des programmes les plus ambitieux, l'établissement d'un climat de respect et de soutien pouvant aider les policiers à résoudre les problèmes sans recourir au système de justice pénale. Goldstein y voit le potentiel ultime de la police communautaire et une réactivation du concept britannique original de la police par consentement.

Le concept de la police par consentement n'est évidemment pas nouveau, et l'épreuve décisive pour la police communautaire est de déterminer si cette stratégie peut être appliquée aux problèmes que vivent les villes dans le contexte actuel de diversité multiraciale et multiethnique et si elle permet de résoudre ou d'atténuer les problèmes des années 80 de façon efficace. Goldstein (1987, p. 10) énonce donc l'exigence fondamentale à laquelle doit répondre la police communautaire pour relever les défis actuels. Selon la dernière et la plus importante de ces exigences, la police doit précisément se concentrer sur les problèmes de fond, ce qui revient à dire que la police communautaire devrait devenir une police axée sur la résolution de problèmes (Goldstein, 1987, p. 15).

Goldstein a défini la police axée sur la résolution de problèmes dans deux livres (Goldstein, 1977 et 1990) et dans deux articles à fort rayonnement (Goldstein, 1979 et 1987). D'un point de vue pratique, on peut dire que ce concept fut également élaboré par Eck, Spelman et ah (1987) et par McElroy et al. (1993). L'ouvrage de Goldstein (1990) présente toutefois un exposé très clair sur la police axée sur la résolution de problèmes, qu'il n'est pas nécessaire de reprendre ou d'expliquer. Nous traiterons donc surtout des aspects qui distinguent cette forme de police de la police d'orientation communautaire.

Le premier document publié par Goldstein fut le chapitre consacré à la police dans l'ouvrage de Mclntyre, Goldstein et [289] Skoler (1974). La contribution de Goldstein y est brève (p. 5-12), mais elle trace néanmoins les grandes lignes de deux thèmes qui reviendront souvent dans tous les travaux subséquents. Le premier thème est la découverte de la diversité du travail de la police et la grande proportion de ses activités consacrées à d'autres tâches que la répression de l'activité criminelle (Mclntyre et ah, 1974, p. 5 ; on estime que ces activités peuvent occuper jusqu'à 80 % du quart de travail d'un policier). À cet égard, il faut se rappeler qu'on attribue à Egon Bittner le grand mérite d'avoir découvert la variété de problèmes que la police est appelée à résoudre, et qu'il admet être largement redevable à Herman Goldstein de ses aperçus « pour tous les aspects concernant la police » (Bittner, 1990, p. 264). Le second thème est le pouvoir discrétionnaire du policier de procéder à une arrestation pour résoudre un problème qui n'est pas de nature criminelle. Ainsi, la police peut arrêter une personne pour un délit mineur afin d'envoyer cette personne dans un établissement de soins (Mclntyre, Goldstein et Skoler, 1974, p. 6). Dans ce contexte, l'application de la loi n'est qu'un moyen parmi d'autres de résoudre un problème important sans rapport avec la perpétration d'un crime. L'application de la loi en tant que moyen indu de résoudre les problèmes les plus divers auxquels la police doit faire face devait devenir un thème récurrent dans tout l'ouvrage de Goldstein.

Goldstein développera davantage ces thèmes dans Policing a Free Society (1977). Ainsi, il souligne une fois de plus que la police a recours à l'arrestation pour des raisons autres que la mise en accusation d'une personne qui a commis un délit criminel (Goldstein, 1977, p. 23). L'expression « police axée sur la résolution de problèmes » n'est pas encore employée dans cet ouvrage. La police d'orientation communautaire est brièvement traitée dans le contexte du projet de police en équipe de la ville de Cincinnati (Goldstein, 1977, p. 63-64). Cependant, les fondements de ces nouvelles formes de police s'y trouvent déjà. D'abord, Goldstein (1977) se rend compte de l'importance du temps que la police consacre à [290] des questions autres que criminelles et considère cette mise en cause du stéréotype de la fonction policière comme ayant « une énorme importance ». Ceci l'amène à développer un cadre conceptuel, dans lequel la police est un organisme de l'administration municipale chargé d'une variété de fonctions (Goldstein, 1977, p. 33). L'auteur dégage ensuite les principales répercussions de cette idée absolument fondamentale.

Dans un premier temps, il faut considérer qu'un tel organisme poursuit, par définition, une grande variété d'objectifs et qu'il importe de distinguer ces objectifs des méthodes dont dispose la police pour les atteindre. Après avoir fait cette distinction, Goldstein expose l'une de ses idées clés, selon laquelle l'application de la loi n'est qu'un moyen pour atteindre un objectif du travail policier, mais non une fin en soi (Goldstein, 1977, p. 32). Plus tard, Goldstein créera l'expression « syndrome des moyens au détriment de la fin » pour critiquer la tendance générale de la police à négliger la finalité du travail de police au bénéfice de la réforme organisationnelle interne (Goldstein, 1979, p. 238). La première manifestation de ce syndrome demeure la perception selon laquelle l'application de la loi pénale est l'objectif ultime de la police.

La deuxième implication est la nécessité pour la police de recourir à des solutions autres que celles qu'offre le système de justice pénale pour atteindre ses multiples objectifs. « Il est étonnant, écrit Goldstein (1977, p. 71), de voir l'étendue des tâches que la police est appelée à accomplir et le peu de moyens mis à sa disposition pour mener le travail à bien. » Non seulement doit-on réévaluer les solutions de rechange officieuses actuellement disponibles, mais il faut aussi trouver de nouvelles solutions en augmentant, s'il le faut, les pouvoirs de la police. Il faut insister sur le fait que la recherche de solutions de rechange est l'une des caractéristiques principales de la pensée de Goldstein et de ce qui devait devenir la police axée sur la résolution de problèmes. Le plus long chapitre de l'ouvrage portant sur ce sujet (Goldstein, [291] 1990, p. 102-147) consiste précisément en un exposé sur la recherche de solutions de rechange. Comme nous tenterons de le démontrer, c'est l'aspect de la police axée sur la résolution de problèmes qui est le plus difficile à mettre en pratique. Il est loin d'avoir atteint son plein potentiel.

La troisième implication est une conséquence directe de la deuxième. Non seulement la police doit-elle mettre au point des solutions de rechange pour atteindre ses nombreux objectifs, mais ces mesures doivent aussi être adaptées aux besoins (Goldstein, 1977, p. 81). Ce thème sera développé davantage lorsque la police axée sur la résolution de problèmes prendra forme. Le chapitre consacré aux solutions de rechange dans un ouvrage ultérieur de Goldstein (1990, chapitre 8) est intitulé « La recherche de solutions de rechange : la mise au point de réponses faites sur mesure ».

Sans aller jusqu'à suggérer que tout ce qui devait être associé à la police axée sur la résolution de problèmes était déjà implicitement contenu dans l'ouvrage de 1977, on peut dire que les travaux subséquents de l'auteur se caractériseront surtout par la création de formules frappantes, comme le « syndrome des moyens au détriment de la fin », qui résumeront des idées antérieurement formulées. L'article de Goldstein où celui-ci effectue une percée décisive est étayé par une opposition entre les processus internes et le résultat externe (Goldstein, 1979, p. 238 et 242). Les processus internes sont généralement administratifs et ont pour but l'amélioration de l'organisation proprement dite. Le résultat externe désigne la qualité des services fournis à la communauté. Goldstein (1979, p. 243) compare la situation régnant dans les corps policiers à celle d'une industrie privée « qui étudie la vitesse de sa chaîne de montage, la productivité de ses employés et la nature de son plan de relations publiques, mais qui néglige d'évaluer la qualité de son produit ». Pour rétablir l'équilibre en faveur du résultat externe, Goldstein articulera son influente thématique sur la prépondérance du résultat final sur les moyens employés (Goldstein, 1979, p. 238-241 ; [292] Goldstein, 1990, p. 3) et la nécessité de se concentrer sur les problèmes de fond (Goldstein, 1987, p. 15).

Les ouvrages que Goldstein a publiés après 1979 comportent au moins une nouvelle grande idée. D'une certaine façon, Goldstein (1977) s'attache surtout à trouver la réponse aux problèmes auxquels la police doit faire face, c'est-à-dire à trouver des solutions de rechange au système de justice pénale. Goldstein (1979, 1987 et 1990) consacre beaucoup d'efforts à mettre au point le processus d'identification, d'analyse et de résolution efficace des problèmes. Le concept occupant une place centrale dans ce développement est celui de la spécificité. Goldstein (1979, p. 244-245) nous met explicitement en garde contre la classification des problèmes dans des catégories trop générales, comme le crime, le désordre, la délinquance et même la violence. Il montre, par exemple, que même une étiquette relativement précise comme « incendie criminel » peut en fait faire référence à des problèmes très différents, par exemple, le vandalisme, la psychopathie, la destruction de la preuve criminelle, le crime économique et l'intimidation criminelle (Goldstein, 1979, p. 245). Les problèmes doivent donc être « désagrégationnés » et l'emploi des catégories du droit criminel telles qu'elles sont définies dans les codes pénaux n'est peut-être pas le meilleur moyen d'identifier des problèmes précis (Goldstein, 1990, p. 38-40). Eck et Spelman (1987, p. 35-36) font à cet égard une distinction importante entre d'une part la police de lutte contre le crime, qui fait appel à des sections spécialisées dans l'analyse de la criminalité, et d'autre part la police axée sur la résolution de problèmes. Dans l'analyse de la criminalité, on s'appuie sur les dossiers de la police pour définir le type de comportement des contrevenants. L'identification de telles caractéristiques de comportement peut aider la police à mener plus efficacement ses opérations traditionnelles, comme les enquêtes et les arrestations. Cette constatation amène Eck et Spelman (1987, p. 36) à critiquer le recours systématique aux unités d'analyse de la criminalité, car il équivaut [293] à prédéterminer la solution de nature pénale qui sera apportée à un problème dont on n'a pas compris la spécificité.

Cette insistance sur la spécificité des problèmes pourrait finir par rendre irréconciliables les concepts de police communautaire et de police axée sur la résolution de problèmes. En premier lieu, le concept de la police axée sur la résolution de problèmes semble davantage dirigé sur le rôle de la police que sur celui de la communauté. Que ce soit pour permettre à la communauté de choisir elle-même les solutions de rechange nécessaires à la résolution de ses problèmes (Goldstein, 1987, p. 21), pour déterminer le rôle de la police dans la prise de décision en matière de politiques (Goldstein, 1987, p. 24) ou pour laisser à la police le soin de définir les problèmes (Goldstein, 1987, p. 16 et Goldstein, 1990, p. 70) et d'en établir l'ordre de priorité Goldstein, 1990, p. 77), Goldstein semble généralement réserver un rôle plus important à la police qu'à la communauté. Par exemple, « quel que soit le degré de clarté avec lequel les membres d'une communauté présentent leurs problèmes, la police ne peut s'engager à l'avance à privilégier les choix de la communauté » (Goldstein, 1990, p. 71) ; encore une fois, « les policiers qui font les rondes sont les mieux placés pour identifier tous les aspects d'un problème » (Goldstein, 1990, p. 73).

Il existe toutefois un élément de la police communautaire qui risque d'être beaucoup plus fondamentalement incompatible avec la police axée sur la résolution de problèmes. Goldstein (1979, p. 237) rapporte l'évaluation faite par un porte-parole de la police de l'embauche de policiers clandestins comme leurres afin de piéger les contrevenants dans les secteurs à fort taux de criminalité. Selon ce porte-parole, un des grands mérites du programme a été son impact positif sur l'image de la police au sein de la communauté. Goldstein note sèchement que « l'effet sur le nombre de vols a été beaucoup moins évident », cette remarque impliquant que ce service de police serait devenu une autre victime du syndrome des moyens au détriment de la fin [294] (Goldstein, 1979, p. 237). Nous avons déjà vu que Goldstein (1990, p. 26) fait une distinction entre les deux types d'engagement qui lient la police et la communauté. Dans le premier cas, la police sollicitait la participation permanente de la communauté tout entière ; dans le second cas, seule la partie de la communauté qui pouvait contribuer de façon pertinente à la résolution d'un problème spécifique était mobilisée. Goldstein se montre sévère à l'endroit du projet plus ambitieux qui vise à faire participer toute la communauté, mais non pas uniquement parce que ce projet était, comme nous l'avons vu, informe. On soupçonne que ce vaste effort n'est qu'une tentative pour réduire les tensions entre la police et la communauté et produire au sein de celle-ci des attitudes plus positives envers la police. Il est alors possible d'évaluer l'efficacité de la police d'après le nombre de réunions tenues avec la communauté et le degré de participation des membres de cette dernière à ces réunions. Cette stratégie de police communautaire à grande échelle risque surtout de devenir la proie du syndrome des moyens au détriment de la fin.

La première orientation, qui repose sur une démarche générale et vise à faire participer la communauté entière, rappelle les réformes antérieures de la police. Elle risque de perpétrer le déséquilibre des moyens au détriment de la fin (Goldstein, 1990, p. 26).

À en juger par la recherche évaluative actuelle, la police communautaire n'est pas simplement menacée par le syndrome des moyens au détriment de la fin, elle est devenue à certains égards victime de ce syndrome, du moins, tel que celui-ci a été défini par Goldstein (1979, p. 237). Dans l'une des tentatives plus systématiques d'évaluer l'incidence de la police d'orientation communautaire [1], Wesley Skogan conclut « qu'il est manifeste que ces programmes ont eu l'effet le plus constant sur les attitudes envers la qualité du service de

[295] police » (Skogan, 1993, p. 176 — c'est moi qui le souligne). En effet, le résultat le plus constant de la recherche évaluative menée dans quatorze sites de projet (dont neuf ont perçu ce changement) a été l'amélioration de l'image de la police. Nous ne contestons pas que rehausser l'image de la police puisse produire des résultats positifs lorsque les corps policiers s'efforcent d'améliorer la qualité de leurs services, notamment dans le champ de la police des minorités — qui, par le passé, ont été rendues hostiles aux policiers — et dans celui du contrôle des foules. L'amélioration des caractéristiques de l'organisation ne manquera pas de se traduire, même si ce n'est que de façon très indirecte, par une amélioration des services de police. Toutefois, à en juger par la théorie qui sous-tend la police axée sur la résolution de problèmes, ces changements, apportés uniquement à l'image de la police, sont un exemple du syndrome des moyens au détriment de la fin, contre lequel on avait à l'origine élaboré cette théorie.

Ayant noté ces dernières observations, nous devons maintenant aborder le problème de l'évaluation des résultats de l'action de la police communautaire et de la police axée sur la résolution de problèmes.

Évaluation de la police axée
sur la résolution de problèmes

Bien que la nécessité d'évaluer les résultats obtenus par la police axée sur la résolution de problèmes soit reconnue (comment pourrait-elle ne pas l'être par une stratégie qui se déclare axée sur la finalité de la police), une telle évaluation semble être hérissée de difficultés. Goldstein (1979, p. 243) pose onze questions devant recevoir une réponse avant qu'il ne soit possible d'élaborer le mode de prestation de services de la police axée sur la résolution de problèmes. La mesure de l'efficacité de la réponse à un problème préalablement défini et analysé ne constitue qu'une de ces questions et ne donne aucune indication sur la façon de répondre à ce [296] problème. En réalité, Goldstein (1979, p. 256) s'attache davantage à utiliser la recherche évaluative pour démontrer l'insuffisance des réponses traditionnelles de la police qu'à montrer l'efficacité des solutions de remplacement.

De la même manière, Goldstein (1987, p. 13) fait à peine mention de la mesure de la productivité. En fait, Goldstein (1987, p. 26) admet que « l'effet de certains des changements préconisés peuvent ne pas se prêter à une évaluation ». Dans cet article, il cite ensuite le passage de Skolnick et Bayley (1986) qui déclarent que le fardeau de la preuve de l'efficacité des stratégies de la police devrait incomber à ceux qui prônent le maintien des stratégies traditionnelles (Goldstein, 1987, p. 27).

Goldstein (1990) est tout aussi laconique sur les questions relatives à l'évaluation de l'efficacité de la police axée sur la résolution de problèmes. L'ouvrage compte plusieurs chapitres consacrés à l'identification et à l'analyse des problèmes et à la recherche de moyens de remplacement permettant de résoudre ces problèmes. Aucun chapitre, toutefois, ne traite de l'évaluation des interventions à laquelle on ne consacre qu'une page à la fin d'un des chapitres sur les éléments de base de la police axée sur la résolution de problèmes et trois pages à la fin d'un autre chapitre sur la recherche de solutions de rechange (Goldstein, 1990, p. 49 et 145-147). Lorsqu'il aborde la question précise de la mesure du rendement des policiers affectés à la résolution de problèmes, Goldstein soulève plus de difficultés qu'il ne fournit de réponses :

Nous ne savons pas encore comment s'y prendre pour mesurer la capacité d'un policier à traiter les problèmes dans son secteur de patrouille. Bien qu'on puisse instinctivement reconnaître les aptitudes d'un policier à résoudre des problèmes, il est difficile de traduire ce mode instinctif d'évaluation en un langage et en des facteurs pouvant être employés par les officiers chargés de la supervision et du commandement (Goldstein, 1990, p. 164).

[297]

Cela semble en effet très difficile. À cet égard, Goldstein mentionne les superviseurs du service de police de Newport News qui ont incité leurs subordonnés à adopter le concept de la police axée sur la résolution de problèmes dans leur travail en concentrant leurs efforts sur cet aspect lorsqu'ils évaluaient leur rendement (Goldstein, 1990, p. 164). Dans l'étude qu'ils ont menée à Newport News sur ce concept, Eck, Spel-man et leurs collègues ont sondé l'opinion de 70 % des policiers qui mettaient en pratique les principes de la police axée sur la résolution de problèmes, c'est-à-dire 148 policiers. On a demandé aux policiers : 1. si les efforts consacrés à la résolution de problèmes avaient été couronnés de succès ; 2. si le temps consacré à la résolution de problèmes avait été utilement employé ; 3. si d'autres policiers, 4. citoyens ou 5. organismes avaient coopéré avec eux ; 6. si leurs superviseurs leur avaient prodigué suffisamment d'encouragements ; et enfin, 7. s'ils avaient reçu la reconnaissance, bien méritée, de leurs efforts. Les policiers pouvaient répondre par l'affirmative, la négative ou une réponse neutre. Pour les six premières questions, le pourcentage de policiers qui ont répondu par l'affirmative variait de 54 % à 60 %, alors que le pourcentage de ceux qui ont répondu par la négative oscillait entre 6 % et 11 % (les autres policiers ayant donné des réponses neutres). Toutefois, pour la dernière question, le pourcentage de réponses affirmatives a chuté à 33 %, alors que le pourcentage de réponses négatives passait à 23 % (Eck, Spelman étal, 1987, p. 89, Tableau 12 ). Ainsi, malgré les efforts déployés par les superviseurs de Newport News, il semble que les policiers affectés à la résolution de problèmes ne croyaient pas avoir reçu suffisamment de crédit pour leurs efforts.

Enfin, dans le cadre des efforts les plus récents et les plus systématiques pour évaluer la police communautaire et la police axée par la résolution de problèmes (McElroy, Cosgrove et Sadd, 1993, chapitre 4), le rendement des agents de police communautaire {community police officers) en matière de résolution de problèmes fut évalué en fonction de [298] plusieurs critères (par exemple, l'identification et l'analyse de problèmes, la conception et la mise en œuvre de stratégies, la capacité de faire participer la communauté). Toutefois, en raison des problèmes liés aux méthodes de mesure, qui sont exposés en détail, « il est important de noter que les incidences sur les problèmes ne furent pas considérées lors de l'évaluation du rendement des policiers » (McElroy et al, 1993, p. 71 ; voir aussi p. 64).

Il ne fait aucun doute que l'évaluation de la police axée sur la résolution de problèmes soulève de sérieuses difficultés tant au niveau théorique que pratique. On peut se demander si ce concept ne comporte pas des éléments qui poussent ses défenseurs à reconnaître qu'il est très difficile d'en mesurer l'efficacité. Cette hypothèse se trouve en fait confirmée par les problèmes qu'ont rencontrés ceux qui ont effectivement tenté d'évaluer l'incidence de ce concept de police.

Nous soulignerons d'abord le fait que la police axée sur la résolution de problèmes est généralement mise en contraste par ses défenseurs dès que de simples programmes ou tactiques sont ajoutés aux méthodes courantes, qu'on continue, pour l'essentiel, d'appliquer. En fait, Eck, Spelman et al (1987, Sommaire, p. xv) définissent cette police comme étant une stratégie appliquée à l'échelle de tout un service de police. Quant à Goldstein (1990, p. 3), il la perçoit comme « une manière tout à fait nouvelle de concevoir la police, se répercutant sur chaque aspect de l'organisation policière, sur son personnel et sur ses opérations ». Sparrow, Moore et Kennedy (1990, p. 197-201) considèrent la police communautaire et la police axée sur la résolution de problèmes comme une innovation stratégique qui transforme l'ensemble du service de police. Cette innovation suppose un « changement de paradigme » englobant toutes les dimensions et caractéristiques de la police, si bien que ces stratégies mises en œuvre à l'échelle de tout service de police, ces conceptions entièrement nouvelles et ces changements de paradigmes sont difficiles à reconnaître en tant que tels et encore plus difficiles à [299] évaluer de façon empirique. De façon plus significative, toutefois, Sparrow et al (1990, p. 201) soutiennent que ni la police communautaire ni la police axée sur la résolution de problèmes ne devraient être perçues comme une réponse définitive, mais que ces stratégies devraient plutôt être considérées comme favorisant « la mise en place de conditions dans lesquelles la police pourrait demeurer évolutive et innovatrice » et comme « traçant la voie d'une innovation soutenue à tous les niveaux » (Sparrow et al, 1990, p. 201 — c'est l'auteur qui le souligne). Ainsi, il semblerait aussi difficile que futile d'évaluer avec précision la mesure dans laquelle la nouvelle stratégie a été mise en œuvre. Pour faire une telle évaluation, il nous faudrait immobiliser un paradigme caractérisé par son ouverture.

Néanmoins, si nous voulons demeurer fidèles aux objectifs de la police axée sur la résolution de problèmes (produire des effets externes), il nous faut d'abord mesurer la capacité de l'intervention préconisée de résoudre le problème préalablement identifié et analysé. Ainsi, il pourrait être intéressant d'examiner la conception du problème et de sa réponse dans la théorie de la police axée sur la résolution de problèmes. Eck, Spelman et al 1987, p. 41) définissent un problème relevant de la police comme un ensemble d'incidents qui surviennent dans une communauté, qui sont similaires de plus d'une façon et qui intéressent la police et le public. Cette définition est généralement acceptée. Ainsi, Goldstein (1979, p. 242 ; 1987, p. 16 ; 1990, p. 66) propose des définitions presque identiques.

Ces problèmes présentent certaines caractéristiques, dont quelques-unes ont été identifiées et méritent d'être examinées de plus près. La première et la plus fondamentale est le caractère externe du problème par rapport à une organisation policière (Goldstein, 1979, p. 242). Cette caractéristique pose relativement peu de difficultés, car elle est essentiellement descriptive. La deuxième caractéristique, soit la spécificité d'un problème, est pour l'essentiel normative. La [300] spécificité d'un problème n'est pas immédiatement perceptible pour la police ; elle se révèle au terme d'un processus d'identification, d'analyse, et de « désagrégation » qui, comme nous l'avons vu, doit dégager le problème des catégories juridiques et d'opérations policières qui en masquent la spécificité. Pourtant, dans leur sens descriptif initial, les problèmes auxquels la police doit faire face se caractérisent précisément par le fait qu'à titre de catégorie ils sont non spécifiques et constituent un mélange hétérogène de situations problématiques. En effet, on oppose la police axée sur la résolution de problèmes à la police traditionnelle, en ce que la première représente une nouvelle stratégie qui doit se situer au-delà de la lutte contre le crime et de l'application de la loi, pour résoudre une variété de problèmes tellement hétérogènes qu'il est impossible de trouver un terme pour les qualifier de manière globale (Goldstein, 1979, p. 242 ; 1990, p. 66-67). En revanche, la lutte contre le crime et l'application de la loi se définissent de l'intérieur et sont relativement) spécifiques. Ainsi, un problème peut être défini comme étant spécifique uniquement après avoir été reconnu comme un problème relevant de la police. Toutefois, le processus qui aboutit à la reconnaissance qu'un problème relève effectivement de la police est incertain et peut varier d'un service de police à l'autre (Eck, Spelman et al, 1987, p. 41).

Dans ses ouvrages subséquents, Goldstein souligne de façon plus explicite une caractéristique connexe des problèmes, qu'il définit de la façon suviante : ils mettent en cause un ensemble d'intérêts qui ne sont pas toujours compatibles. Ainsi, Goldstein (1990, p. 40-41) énumère au moins 13 différents enjeux dans la résolution d'un problème de prostitution. Il va sans dire que ces enjeux s'inscrivent dans différentes dimensions se situant à divers niveaux de la réalité sociale. Ainsi, Eck, Spelman et al (1987, Sommaire, p. xv) font référence aux circonstances sous-jacentes d'un problème dans leur définition de la police axée sur la résolution de problèmes. Il semble donc qu'un problème comporte un élément de spécificité qui tend à en limiter la portée et à en simplifier [301] la résolution, de même qu'un élément de multiplicité qui rend le problème plus vaste, plus complexe et beaucoup plus difficile à résoudre. Nous appellerons l'élément de spécificité l'« élément de contraction » et l'élément de multiplicité, l'« élément d'expansion ». Ces éléments ne sont pas contradictoires mais divergents.

Les problèmes présentent une dernière caractéristique, aussi importante que les précédentes. La police doit traiter un grand nombre de problèmes parce qu'on n'a trouvé aucun autre moyen de les résoudre (Goldstein, 1979, p. 243). Ces problèmes sont résiduels et sont transmis à la police en raison de la fonction cruciale de dernière instance qu'elle joue en matière de contrôle. Toutefois, si elle est considérée comme dernière instance, elle ne peut en aucun cas être perçue comme une instance définitive. Goldstein fait ressortir combien la capacité de la police de résoudre les problèmes est limitée, malgré l'image d'omnipotence qu'elle projette (Goldstein, 1990, p. 179). Par conséquent, en raison de leur nature et des limites de l'intervention policière, un nombre important des problèmes auxquels la police doit faire face demeurent insolubles et ne peuvent être définitivement éliminés (Goldstein, 1990, p. 17 et 36).

Comment concevoir la réponse aux problèmes dont nous avons caractérisé la nature, si l'on s'en réfère aux œuvres des défenseurs de la police axée sur la résolution de problèmes ? La réponse dépend des problèmes à résoudre, de la capacité de la police de les résoudre et des caractéristiques divergentes des problèmes eux-mêmes.

D'abord, la police peut intervenir de manière à éliminer les incidents à l'origine du problème (Eck, Spelman et al, 1987, Sommaire, p. xvii). Ce type de problème, qui admet une solution définitive, se caractérise par ce que nous appelons l'élément de contraction et peut être résolu par une réponse sur mesure (Goldstein, 1990, p. 43-44 et chapitre 8). Toutefois, dans tous les cas qui présentent un élément d'expansion, la [302] solution ne sera pas définitive : les incidents seront moins nombreux ou moins graves ou, du moins, la police trouvera des réponses mieux adaptées (Eck, Spelman et ah, 1987, Sommaire, p. 17). Dans le pire des cas, la police soumettra le problème à un autre organisme.

Ensuite, plus l'élément d'expansion du problème est important, plus la recherche d'une réponse de remplacement sera intensive, car la capacité de la police de résoudre le problème est plutôt limitée (Goldstein, 1977, chapitre 4 ; 1990, chapitre 8).

Enfin, l'action policière sera davantage perçue comme un geste de facilitation que comme une réelle intervention, « le rôle de la police ressemblant plus à celui des animateurs, qui aident et encouragent la communauté à maintenir ses normes de comportement, qu'à celui de l'organisme qui en assume l'entière responsabilité » (Goldstein, 1990,179). Cette façon « managériale » de concevoir l'action de la police est quelque peu en désaccord avec la position plus autoritaire selon laquelle les pouvoirs de la police devraient être étendus, opinion que semble parfois partager Goldstein (1990, p. 128).

Comment pouvons-nous maintenant répondre à notre première question ? Existe-t-il dans le concept original de la police axée sur la résolution de problèmes des éléments qui expliqueraient pourquoi il est si difficile d'en évaluer l'efficacité ? La réponse à cette question est, dans une grande mesure, affirmative, et il n'y a pas lieu de se perdre en conjectures à ce sujet. C'est la théorie de la police axée sur la résolution de problèmes qui nous fournit ces réponses.

De son premier ouvrage, écrit en collaboration (Mclntyre et ah, 1974, p. 6), à son dernier livre (Goldstein, 1990 : 49 et 147), Goldstein a toujours soutenu que les mesures courantes d'évaluation du rendement de la police, fondées notamment sur le taux de résolution des crimes, le nombre d'arrestations [303] et de condamnations ou les actes d'héroïsme dans la lutte contre le crime, ne seraient pas satisfaisantes. Ces critères permettent uniquement d'évaluer le rendement policier sous le rapport de l'application de la loi, qui n'est que l'un des moyens à la disposition de la police et non sa fin ultime. Il est par ailleurs impossible d'évaluer la prévention du crime d'après des statistiques compilées sur les interventions policières.

Quels critères conviendraient donc ? Les réponses sont à la fois prévisibles et décevantes. Elles sont prévisibles en autant qu'elles doivent être compatibles avec les principes fondamentaux de la théorie. La police axée sur la résolution de problèmes recherche essentiellement des réponses sur mesure ; par conséquent, l'évaluation des interventions qui en découlent doit être également sur mesure (Goldstein, 1990). La difficulté réside dans le fait que cette réponse est formulée comme un programme dont on n'a pas commencé à ébaucher les grandes lignes.

En fait, le passage d'un élément de contraction à un élément d'expansion, illustré tant par la définition des problèmes que par la caractérisation des interventions, ressort aussi clairement de la théorie de l'évaluation. Goldstein (1990, p. 145) formule très exactement le dilemme fondamental que soulève l'évaluation :

Lorsqu'une réponse précise est apportée à un problème précis, en particulier à un problème fini, son efficacité est souvent évidente. Juger de l'efficacité pour d'autres types de problèmes peut se révéler si complexe que même une expérience menée avec minutie et dans des conditions contrôlées, visant à isoler l'action policière des autres influences, ne pourrait produire des résultats significatifs.

Des efforts ont été entrepris pour produire de nouvelles mesures d'évaluation. L'une des mesures les plus connues est celle de Mastrofski (1983), qui a mené une recherche dans laquelle la connaissance du secteur de patrouille attribué au [304] policier-patrouilleur fut employée comme critère de mesure de rendement. Pour être considéré bien informé, le policier devait simplement nommer un ou plusieurs groupes de citoyens remplissant différentes fonctions dans le secteur (par exemple, au sein d'un groupe de surveillance de quartier) (Mastrofski 1983, p. 55). Seulement 38,5 % des 888 répondants pouvaient identifier au moins un regroupement de citoyens. Les résultats furent soit prévisibles, soit déroutants. Par exemple, dans une analyse discriminante, la visibilité des regroupements de citoyens de chaque quartier était la variable de contrôle ayant la plus forte valeur explicative de la connaissance d'un policier-patrouilleur d'au moins un regroupement. Ce résultat était assez prévisible. Toutefois, chose étonnante, la recherche a également démontré que la quantité de temps qui n'était pas consacrée à des assignations précises était inversement proportionnelle à la connaissance qu'avaient les patrouilleurs d'un quartier. En d'autres termes, « accorder aux patrouilleurs de larges périodes de temps pendant lesquelles ils peuvent décider de ce qu'ils feront est moins favorable au développement d'une connaissance de leur secteur que de les maintenir occupés à répondre à ces appels de service » (Mastrofski, 1983, p. 58). Ce qui est inattendu dans ce résultat est que cette police purement réactive (incident-driven policing) est généralement mise en contraste avec la police communautaire et la police par résolution de problèmes. Ainsi, l'ouvrage de Sparrow et al. (1990) s'intitule précisément Beyond 911, c'est-à-dire, « Au delà du 911 ». Mastrofski a en fait démontré que l'activité principale de la police purement réactive — la réponse aux appels de service — semble être le meilleur moyen de connaître un quartier.

Conclusions

Nous avons exposé certaines des difficultés que pose l'évaluation de la police communautaire et de la police par résolution de problèmes. Avant de tirer des conclusions trop

[305]

pessimistes, il serait peut-être opportun de se rappeler l'évaluation de Goldstein quant au stade que nous avons atteint dans notre tentative de réformer la police.

Sur une échelle de un à dix, j'estime que nous n'avons même pas atteint le niveau un dans le développement de notre réflexion et, ce qui est encore plus important, dans la confirmation de certaines de nos hypothèses. (Goldstein 1987 p. 26)

Nous croyons avoir démontré trois choses dans le présent chapitre. D'abord, il existe depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale un mouvement continu préconisant la réforme de la police. Ce mouvement a donné naissance à une profusion de concepts, comme les unités locales de police, la police en équipe, la « patrouille-contact avec le citoyen », la surveillance de quartier, ainsi que plusieurs variantes de la police communautaire et de la police par résolution de problèmes, en plus d'autres tendances en matière de police coercitive (intensive policing), comme la patrouille de saturation, le contrôle des foules et la militarisation de la police qui accompagnent ces tendances. Le problème avec ces concepts est qu'ils sont, selon le cas, tantôt presque synonymes, tantôt antithétiques. La police communautaire est-elle simplement un vestige tactique du projet abandonné de mise en pratique de la police en équipe ou un nouveau paradigme qui incorpore toutes ces nouvelles initiatives ? La prolifération de concepts, stratégies et tactiques ne manquera pas de semer la confusion au sein des forces policières. Cette confusion aura pour effet d'édulcorer les innovations nécessaires en matière de police et les ramener à l'assertion générale selon laquelle la véritable signification de ce mouvement est « une nouvelle manière de concevoir la police ». Nous craignons qu'une telle édulcoration n'équivaille à mettre en veilleuse tous les plans de réforme. En se contentant de penser correctement, on risque de différer indéfiniment toute forme d'action. Pour éviter de mettre en sommeil une réforme nécessaire, il faudra reconnaître que ces nouveaux concepts ne constituent pas des recettes applicable mécaniquement et qu'il serait futile de  [306] s'astreindre à une réforme orthodoxe. Il incombe à une force policière d'utiliser cette profusion de moyens de réforme comme un ensemble d'outils qui lui permettront la mise au point d'un modèle de police sur mesure répondant aux besoins particuliers d'un milieu donné (urbain, régional ou rural).

Ensuite, il nous semble peu judicieux de suivre l'exemple de Goldstein dans son article paru en 1987 ; il vaudrait mieux s'inspirer de son livre publié en 1990. Goldstein (1987) place la police axée sur la résolution de problèmes sous les auspices de la police d'orientation communautaire. A titre de stratégie de relations publiques, la police communautaire est une étiquette plus attrayante que la police axée sur la résolution de problèmes. Toutefois, le champ d'application de cette dernière est beaucoup plus vaste que celui de la police communautaire. Ainsi, elle n'est pas liée à l'existence d'une communauté dont la réalité ne saurait être réduite au simple fait du peuplement d'un secteur géographique donné. On pourrait, à cet égard, soutenir que l'une des tendances sociodémo-graphiques les plus marquées dans nos environnements urbains est l'effondrement des communautés structurées et leur remplacement par un peuplement amorphe et transitoire. De plus, la police axée sur la résolution de problèmes n'est pas centrée sur un groupe particulier d'employés du service de police, contrairement au travail de la police communautaire, qui est surtout du ressort des patrouilleurs en uniforme. Il y a un sens immédiat à pratiquer la police axée sur la résolution de problèmes dans le travail d'enquête criminelle, domaine où le rôle de la police d'orientation communautaire est beaucoup moins évident. La mise en pratique du concept de la police d'orientation communautaire risque en outre de perpétuer le syndrome des moyens au détriment de la fin, comme nous avons tenté de le montrer.

Enfin, les difficultés que comportent l'évaluation de l'efficacité de la police axée sur la résolution de problèmes, sous le rapport des services dispensés, sont très concrètes et [307] ne doivent pas être sous-estimées. Pour les aplanir, il nous faudra procéder par « essai et erreur », en nous assurant que notre engagement dans l'évaluation des prestations policières ne fléchira pas dans le temps. Les services de police devront faire face aux pressions du public et éviter le piège des expériences superficielles répétées qui tendent à s'annuler mutuellement et qui n'introduisent que des changements cosmétiques.

La plus grande difficulté en matière d'évaluation est de surmonter le problème de mesure que pose l'un des principes fondamentaux de la police axée sur la résolution de problèmes. Celle-ci se définit de façon significative par la recherche de solutions de rechange au système de justice pénale tel que nous le connaissons aujourd'hui. La reconnaissance de la nécessité de se constituer en réseau et d'intégrer les opérations de la police publique aux autres services de police (privée), et aux organisations non policières, gagne inexorablement du terrain. À cet égard, et afin de promouvoir une action complémentaire plus efficace (Morgan et Newburn, 1994), le comité britannique indépendant pour l'étude du rôle et de la responsabilité de la police (British Indépendant Committee into the Rôle and Responsibility of the Police) a récemment recommandé de définir avec plus de précision et de réglementer la relation qui s'établit entre les services publics et d'autres formes de police. Toutefois, plus nous étendons le rôle des partenaires d'une entreprise commune, plus on doit prévoir que la méthodologie de la recherche qui servira à évaluer leur rendement commun sera complexe. Nous ne voyons actuellement aucun moyen de contourner cette complexité tout en préservant l'engagement de la police axée sur la résolution de problèmes à trouver des solutions de rechange.

[308]

Post-scriptum

Après qu'il a été rédigé, ce texte a été soumis à Herman Goldstein dans sa version initiale anglaise. Dans une réponse qu'il nous fit aimablement parvenir par courrier (19 juin 1995), Herman Goldstein s'est déclaré d'accord avec l'essentiel de notre analyse et en particulier avec la nécessité de ne pas confondre la police communautaire avec la police axée sur la résolution de problèmes.

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